החוק למניעת השכרת דירה בישראל

הצעת "חוק זכויות השוכר והמשכיר," שחברי הכנסת כרמל שאמה ושלי יחימוביץ מבקשים להעלות על שולחנה של הכנסת, מאיימת לחולל מהפכה של ממש בשוק השכרת הדירות. טוב, אולי "מהפכה" היא מילה חזקה מדי, שכן אם החוק יתקבל לא יהיה מה להפוך - אף אדם שפוי לא ישכיר עוד דירה בישראל. (כתב: אורי רדלר)

נוסח הצעת החוק נמנע מהכרזה מפורשת על מהותו האמיתית - פיקוח מחירים על השכירות (Rent control). ההימנעות מכוונת ונבונה: אין כמעט נושא כלכלי אחר בו יש הסכמה רחבה יותר. כלכלנים מימין ומשמאל, מסוציאליסטים ועד קפיטליסטים - כמעט כולם מסכימים שפיקוח על השכירות הוא צעד מטופש והרסני, שקל לכוננו אך קשה לעוקרו משורש.

בסקרים בהם נשאלו כלכלנים לדעתם על תקרות שכר דירה הסכימו יותר מ-90 אחוז מהכלכלנים האמריקנים שנשאלו ו-95 אחוז מהכלכלנים הקנדיים שנשאלו כי מדובר בצעד מזיק המפחית את כמות הדירות ואת איכותן. חתן פרס נובל לכלכלה, גונאר מירדל, שהיה מאבות המפלגה הסוציאל-דמוקרטית בשוודיה ומאבות מדינת הרווחה גרס כי "הפיקוח על מחירי השכירות בכמה מדינות מערביות הוא אולי הדוגמה הגרועה ביותר לתכנון כושל של ממשלות שאין להן אומץ ואין להן חזון." הכלכלן הסוציאליסטי השוודי אסאר לינדבק גרס: "במקרים רבים פיקוח על השכירות הוא השיטה היעילה ביותר הידועה לנו כדי להחריב עיר - חוץ מהפצצות."

התחום נחקר היטב. קשה להצביע על מחקר כלשהו שמצא שפיקוח על מחירי ההשכרה יעיל, מועיל או משפר את מצבם של שוכרים. המחקרים המוצאים שהוא מרע את מצבם הכללי של שוכרים רבים מספור. אחד מצא שהפיקוח בניו יורק גרם להתייקרות השכירות, שני עמד על פגיעתה במשכירים הגדולה בהרבה מהתועלות לשוכרים, שלישי גילה שהפיקוח לא תרם לשוויוניות רבה יותר, רביעי חשף שהפיקוח גורם להדרדרות באיכות הדירות, אחר גילה שהוא מפחית את הניידות ומקשה על מציאת דירה בדנמרק, וסקירה אחרת גילתה את פגעי הפיקוח בשוודיה... אפשר להמשיך ברשימה עוד ועוד, אבל דומה שאין צורך.

הפיקוח על שכר הדירה ברחבי העולם המערבי נולד ברוב המקומות במלחמת העולם השנייה. הפיקוח כונן, כמו הפיקוח על מזון ומוצרים אחרים, כצעד חירום, אך במקרים רבים נמשך לאורך עשרות שנים, והשפיע עמוקות על שוק השכרת הדירות במקומות בהם התקיים. בישראל הוטל פיקוח כזה בדמות "חוק הגנת הדייר" המנדטורי. החוק קיבע את דמי השכירות באלפי בתים וחנויות והפך אותם, בפועל, מרכושם של הבעלים לרכושם של השוכרים. שוק ההשכרה התאושש מהמהלומה הזו רק כעבור שלושים שנה.

לא קשה להבין את התנגדותם של כלכלנים לפיקוח על מחירי השכירות. כלל כלכלי בסיסי קובע כי כאשר מפחיתים את מחירו של מוצר באופן מלאכותי, הביקוש לו גדל וההיצע שלו יקטן: אם יוכרז מחר שהמחיר המרבי לטלוויזיית פלזמה 50 אינץ' הוא 50 שקל, כולם ירוצו לקנות טלוויזיות כאלה, אבל אף יצרן לא יציע את טלוויזייתו במחיר כזה. במקרה השכירות, המוצר הוא הדירה והביקוש לו יגדל - השוכרים הקיימים ימאנו למוש ממקומם וצבא שוכרים יעוט על מעט הדירות שיתפנו בכל זאת. משכירי הדירות, לעומת זאת, יעדיפו למכור את הדירה או אפילו להעמידה ריקה - מחשש שליחימוביץ' ולשאמה יהיו רעיונות חדשים - וקוני דירות יהססו אם להשכיר את דירתם. תוצר לוואי כמעט בלתי נמנע של מצב זה יהיה תור לדירות להשכרה ומערכת תשלומים 'בשחור' לקיצור התור ולמשכירים.

אין צורך בניתוח פוליטי מעמיק כדי להבין את התלהבותם של פוליטיקאים פופוליסטיים כמו יחימוביץ ושאמה מחוק לפיקוח על שכר הדירה. השוכרים השוכנים לבטח בבית ששכרו יודו להם בחום. אחרי הכל, הם סידרו להם דירה. השוכרים הממתינים בתור ומשלמים בשחור לא יקשרו בין הצעת החוק למצוקתם. להפך: אם בכלל, הם יחושו שיחימוביץ את שאמה לא השלימו את המשימה. דרוש חוק מחמיר יותר, הם יאמרו. איך זה שאין דירות?

נציבות השוחד
כדי להבין את היקפו של האסון שעתידה הצעת החוק של שאמה ויחימוביץ לחולל, צריך לעיין בהצעה לפרטיה. לצד שפע סעיפים החוזרים, לעתים מלה במלה, על נוסחים מוכרים ומקובלים בחוזי שכירות סטנדרטיים כוללת הצעת החוק כמה סעיפים העתידים לשנות מעיקרה את מערכת היחסים בין שוכר לשכיר.

הסעיפים הראשונים המעוררים תשומת לב הם אלו המכוננים את "נציבות השכירות" - רשות ביורוקרטית חדשה תחת משרד השיכון והבינוי. הנציבות החדשה תהיה הגורם החוקי היחידי אליו יוכלו לפנות שוכרים ומשכירים ובפועל, תמנע ממשכירי דירות (או שוכרי דירות) ליהנות מסעד משפטי או משירותי ההוצאה לפועל. לרשות תהיינה סמכויות שיפוטיות (במיוחד הכרעה בסכסוכים בין שוכרים למשכירים ואישור העלאת שכר דירה מעבר לשיעור המרבי) אך עובדיה לא יהיו שופטים, שמאים או מומחים, חלילה, אלא עובדי מדינה בעלי "השכלה אקדמית במשפטים." יתר על-כן, לרשות לא תהיינה סמכויות אכיפה כלשהן, וסמכויות הענישה שלה תהיינה מזעריות (קנס של עד 30,000 שקל).

לא מסובך לנחש להיכן יתפתחו הדברים מכאן. קחו למשל את סוגיית העלאת שכר הדירה מעבר לשיעור המרבי הקבוע בחוק, 5 אחוז (לפי סעיף 16). הדרך העיקרית של משכיר דירה לעקוף את ההגבלה הזו היא באמצעות שיפוץ אמיתי או פיקטיבי של הדירה. בישראל, לפי נתוני הלמ"ס, כ-450 אלף משקי בית חיים בדירה מושכרת. רבים מהם שוכרות דירה מחברות ממשלתיות או ממשלתיות לשעבר, אך מיעוט נכבד שוכר ממשכירים פרטיים.

נסו לדמיין: כיצד יתמודדו חמישים או שישים העובדים שיעסקו בפניות ועוד שניים או שלושה שמאים בשטח עם אשד של עשרות אלפי בקשות העלאת שכר דירה חריגה? אין שום אפשרות מעשית לבצע בדיקה כזו, והאישורים יינתנו כמעט תמיד וכמעט באופן אוטומטי לפי בקשת המשכיר. מאחר שלנציבות יש יכולת לעכב את החלטתה עד 90 יום, כמעט וודאי שיווצר כאן כר נרחב לשחיתות: בתוך זמן קצר יהפוך תשלום שוחד לפקידי הנציבות או לשמאים לחלק בלתי נפרד מחייהם של משכירים.

הרצפה תדבק לתקרה
אבל הבה נהייה אופטימים ונניח כי הנציבות החדשה תנהג ברוח סעיף 16 לחוק ותעלה את דמי השכירות ביותר מ-5 אחוז רק לעתים נדירות מאוד. מנקודת מבט של שוכרים ומשכירים, קשיחות כזו תהיה גרועה הרבה יותר.

מנקודת מבט כלכלית, קביעת "תקרת העלאה" מפחיתה מאוד את גמישות המחירים לא רק כלפי מעלה אלא גם כלפי מטה. כשהמחירים עולים, נוח מאוד לבעלי הדירות לדבוק בשיעור ההעלאה המרבי, גם במקומות בהם שכר הדירה לא היה עולה בפועל בשיעור זה. במובן זה, החוק יביא לכך ששכר הדירה 'ידבק' לרף העליון ויעלה תמיד ובכל מקום בשיעור המרבי.

כאשר השוק יהיה בשפל, וההגיון יורה על ירידת מחיר השכירות (כפי שקרה לאורך שנים באמצע העשור), בעלי הדירות יסרבו להוריד מחירים, שכן ההורדה תמסמר את שכר הדירה ברף נמוך - במקרים רבים אף ישתלם להם מבחינה כלכלית להימנע מהשכרת הדירה כלל למשך זמן מה, ובלבד שלא להוריד את גובה שכר הדירה.

זיקה מסוכנת
שני סעיפים נוספים יוצרים פתח לשחיקה מסוכנת בזכות הקניין, שכן מתרמזת מהם סוג של זיקה קניינית של השוכר ברכושו של המשכיר. סעיף 17 בהצעת החוק מכוון לעודד את משכירי הדירות להמשיך ולהשכיר את דירתם לאותו שוכר ואוסר על המשכיר להעלות את שכר הדירה בשיעור כלשהו אם השוכר הקודם מעוניין להמשיך לשכור אותה. משמעותו המעשית של הסעיף היא הטלת קנס בשווי אלפי שקלים (שווה ערך ל-18 יום של שכירות) על בעל דירה המבקש להחליף את השוכר אחרי שפקע תוקף ההסכם ביניהם. בכך נוצרת זיקה קניינית בין השוכר לדירה גם בהיעדר קשר חוזי בינו לבין המשכיר, זיקה הזוכה לחיזוק בסעיף 30, המעניק לו זכות סירוב ראשונה כאשר הדירה נמכרת.

סעיף אחר, סעיף 28, ממשיך במסע להכנסת "חוק הגנת הדייר" בדלת האחורית. סעיף זה מתיר לשוכר להעביר את הדירה לכל מי שירצה או להשכירה בשכירות משנה אם, לדעתו, המשכיר אינו מסכים לכך "מטעמים בלתי סבירים." כלומר, ההחלטה על מה שיעשה ברכושו של בעל הדירה מסורה בידי השוכר ולשיקולו. גם כאן, מדובר בפגיעה מסוכנת בזכות הקניין. בהתחשב בחוסר האונים של הנציבות מול שוכרים סרבנים, מדובר בסכנה ממשית ומיידית לקניינו של המשכיר.

משכירים חסרי אונים
סעיפים אלו מתגמדים, עם זאת, אל מול הסכנות החמורות שמזמנים סעיפים 32 ו-33 לחוק. סעיפים אלו מעקרים במובנים רבים את יכולתו של המשכיר להתמודד עם שוכר סרבן, מעניקים לשוכר עבריין הגנה מופלגת מפני המשכיר ויוצרים, בפועל, עידוד להתנהגות עבריינית.

קחו למשל את הדוגמה הדמיונית של שוכר הדירות המושבע יששכר שכרני והמשכיר המובהק גבעון זכרוני, שלו דירה בנאות מפתח. יששכר שוכר את דירתו של גבעון בנאות מפתח תמורת 3,500 שקלים לחודש, ומפקיד בידיו המחאה לבטחון בסכום המרבי, לפי החוק החדש, של 14,000 שקל. לא עובר חודש, ומר זכרוני מגלה כי המחאת התשלום עבור החודש השני חוזרת - יששכר שכרני סגר את חשבון הבנק שלו וכל ההמחאות שברשות זכרוני בטלות ומבוטלות.

כעת, לפי חוק, על זכרוני להמתין 60 יום וכך הוא עושה. אחרי שישים יום הוא שולח מכתב רשום לשכרני ובה הודעה על פתיחה בהליכים, וממתין שלושים יום נוספים. בינתיים, הוא צבר בטור החובה שלו 10,500 שקל בדמי שכירות שלא שולמו.

כחלוף 90 יום מהיום בו חדל שכרני מלשלם מותר לזכרוני, המשכיר, לפנות לנציבות השכירות, וכך הוא אכן עושה. לרשות נציבות השכירות 90 יום נוספים לטיפול בבעיה וזכרוני מונה חצי שנה ו-21,000 שקל בדמי שכירות שלא שולמו. לזכרוני אסור, כמובן, לפנות להוצאה לפועל ואסור לו לנקוט פעולה אחרת כלשהי.

חצי שנה חלפה ומנציבות השכירות מגיע מכתב רשמי ובו מוזמנים גם שכרני וגם זכרוני להרצות את עניינם בפני פקידי הנציבות. שניהם מתייצבים - האחד בתקווה לזכות שוב בדירתו, והאחר מחשש פן ייקנס בשיעור המרבי, 30,000 שקל. שניהם מרצים את טענותיהם ופקיד הנציבות מציע להם לפנות לגישור, בוררות או פשרה. כפי שיודע כל מי שהיה בבית-משפט בעניין אזרחי, זו הצעה שאי-אפשר לסרב לה: אם השוכר יסרב, הוא ייקנס בסכום המרבי. אם המשכיר יסרב, יוענק לו הפיצוי המזערי.

שני הצדדים מסכימים, לפיכך, לפנות לבורר ופקיד הנציבות מפנה אותם לעו"ד גרשון פשרני, שישמש ביניהם בורר תמורת תשלום 3,000 שקל. בצר להם, שניהם מסכימים, ונקבעת להם פגישה בעוד 30 יום. עד כאן איבד זכרוני כבר 26,000 שקל.

הבורר, עו"ד פשרני, מודיע לצדדים כבר בפתח הדברים כי הדרך הטובה ביותר והקצרה ביותר להגיע לפשרה היא "לחתוך באמצע": זכרוני יוותר על מחצית חובו ושכרני ישלם את מחצית חובו. לשכרני לא אצה הדרך. הוא יכול לחכות, כי הזמן פועל לטובתו. הוא מכריז כי הוא מוכן לשלם רק שליש, אבל כדי להפגין רצון טוב, הוא מוכן לשלם, כאן ועכשיו, עבור החודש השני לשכירות. את זכרוני לא עשו באצבע והוא גם שכר עורך דין (6,000 שקל עבור ההופעה לדיון) ולכן מסרב להצעה - הרי אם יקבל תשלום משכרני "יתאפס המונה" והוא יצטרך להתחיל בתהליך כולו מחדש. בצר לו, הוא מסכים להצעה של שכרני ועו"ד פשרני חותם את הישיבה בבדיחה.

אבל זכרוני אינו צוחק. קודם כל, הוא כבר נשא בהפסד של 32,000 שקל (אחרי התשלום לעורך הדין) ומובטח לו תשלום בפועל של 7,000 שקל בלבד (שכרני תבע שהוא ישלם גם את שכר הבורר במלואו). גם את התשלום הזה הוא לא יקבל בהכרח. אחרי הכל, שכרני יכול להמשיך להתגורר בדירה ולא לשלם - לבורר ולנציבות אין הרי שום סמכות מעשית לפעול נגדו ולזכרוני אסור לפנות להוצאה לפועל.

נסיים בנימה אופטימית: שכרני חזר בו מדרכיו הרעות ושילם את שכר הדירה מכאן ואילך במועדו. זכרוני הפסיד בסיכום כללי, לפיכך, רק 26,500 שקל. שכרני, לעומתו, נהנה מדירה בדמי שכירות של 2,000 שקל בלבד. הוא מרוצה מאוד. בשנה הבאה הוא ימצא פראייר חדש.