סוללת עורכי הדין שניצבה ביום שלישי השבוע בפני תשעת שופטי בג"ץ בדיון בחמש העתירות נגד החוק להקפאת מעצר עריקים חרדים התנהלה כמעט כמו מקהלה. כבר התרגלנו להתנהלותם של היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב־מיארה ועורכי הדין של מחלקת הבג"צים בפרקליטות באולמות בית המשפט העליון. אלא שהפעם למבקשים לפסול את חוק הכנסת הצטרף אפילו נציג הייעוץ המשפטי לכנסת עו"ד יצחק ברט, שאמור להציג את האינטרס של בית המחוקקים.
אף שתפקידו הוא לייצג את המחוקקים טען ברט בפני השופטים כי אין מנוס מלקבוע שחוק הקפאת המעצרים חוקק בהליך פסול, וממילא הוא בטל. אולי בגלל חום יולי־אוגוסט, ואולי בגלל פגרת הבחירות, קשה להבין כיצד הדרמה של התייצבותו נגד המחוקקים לא עוררה סערה. האם גם הייעוץ המשפטי לכנסת שכח את תפקידו, והתחיל לנהל את נבחרי הציבור במקום לייעץ להם ולייצג אותם?
עו"ד ברט לא הצטרף למרבית הנימוקים שהציגו העותרים או מנהל מחלקת הבג"צים, נציג היועמ"שית עו"ד ענר הלמן. אלו הכבירו מילים על "הפגיעה החוקתית בשוויון" ו"הפסול המוסרי" שדבק לטעמם בחוק בשל כך. נציגה של יועמ"שית הכנסת, לעומתם, התייחס רק לפגמים בהליך החקיקה, אך טען בתוקף שהם קשים עד כדי כך שאין מנוס מלקבוע שהחוק בטל.
הכי מעניין
עוד כתבות בנושא
טענתו של עו"ד ברט, למרבה הצער, אינה מופרכת. הצעת חוק הופכת לחוק רק לאחר שהיא מאושרת בכנסת בשלוש קריאות לפחות, ולעיתים, בהצעת חוק פרטית, בארבע קריאות (קריאה "טרומית" ועוד שלוש). משונה ככל שזה יישמע, הכלל הזה עצמו איננו מעוגן בשום חוק: החוק המסמיך את הכנסת לחוקק חוקים הוא חוק המעבר תש"ט־1949, ולא חוק יסוד הכנסת, שאיננו מתייחס לסמכות הזו, או חוק יסוד החקיקה שטרם נחקק.
הליך החקיקה של הכנסת מוסדר רק בתקנון הכנסת, שהוא מסמך פנימי של הפרלמנט הישראלי. בין שלל סעיפיו יש הוראות מפורטות בדבר דרך החתחתים של החקיקה, שראשיתה בהצעת חוק פרטית או ממשלתית, וסופה - אחרי ארבע או שלוש קריאות, בהתאמה - בחוק המפורסם ברשומות.
התהליך מורכב ומרובה שלבים, במטרה לתת הזדמנות לשיפור הצעת החוק ותיקונה, כך שהחוק הסופי יהיה מוצלח יותר מהרעיון הבוסרי המונח לעיתים בבסיסו. בנוסף, הרעיון הוא ליצור תנאים מתאימים להידברות בין חברי כנסת, מפלגות ומחנות פוליטיים לצורך השגת הסכמות רחבות ככל האפשר. לשם כך מעניק התקנון לוועדות הכנסת סמכויות מרחיקות לכת בנוגע לניסוח מחדש של חלקים מההצעה, ולעיתים קרובות של כולה.
עוד כתבות בנושא
לא פעם קשה לזהות בתוצאה המוגמרת את הצעת החוק המקורית, ולעיתים אפילו שמו הסופי של החוק אינו זהה לשם שניתן לו בהצעה שהונחה בראשית הדרך על שולחן הכנסת.
שלדים בתקנון
לחירות הרבה שניתנה למחוקקים בניסוחן מחדש של הצעות חוק יש כאמור סיבות טובות, אך כותבי תקנון הכנסת היו מודעים היטב לכך שזו פרצה הקוראת לגנב. כל מי שמכיר את הנעשה בכנסת יודע שחלק ניכר מהצעות החוק לא מגיעות אל היעד ונתקעות בדרך, במעלה הר החקיקה. לעיתים המציע אינו מצליח לגייס תמיכה מספקת בהצעה, לפעמים מתברר שהרעיון נשמע אולי נאה בתחילה, אך חסרונותיו גדולים מיתרונותיו. לא פעם קורה שהמציע פשוט מתייאש וזונח את היוזמה, מחוסר כוחות או זמן.
ההצעות הזנוחות הללו, שלמציעיהן אין בהן חפץ, עשויות לשמש חברי כנסת חובבי קיצורי דרך כמעין "שלד בורסאי". כך למשל, חירות הניסוח מאפשרת להפוך הצעת חוק לסיוע לחיילי מילואים שעברה קריאה טרומית וראשונה לחוק להחמרת הענישה בעבירות אלימות במשפחה שיעבור בקריאה שנייה ושלישית.
עוד כתבות בנושא
אפשר לחשוב על הרבה בעיות בניצול כזה של "שלדי חוקים", אך מעבר לכל הבעיות המשמעות היא שהחוק הסופי לא עבר באמת את מספר הקריאות הדרוש. כדי למנוע מצב כזה קבעו מתקיני תקנון הכנסת שאין להכניס "נושא חדש" לנוסח של הצעת חוק בין קריאות החוק במליאה. על הקביעה מהו "נושא חדש" לצורך העניין הופקדה ועדת הכנסת.
חוק הקפאת המעצרים לא חוקק בהליך מיטבי. דומה שאיש מהמעורבים בחקיקתו לא יחלוק על כך. הצעת החוק החלה את דרכה עוד בכנסת הקודמת, כהצעת חוק ממשלתית לחקיקת חוק גיוס ביוזמת שר הביטחון דאז בני גנץ. מאז היא נכנסה למקפיא, והופשרה בקדנציה הנוכחית כ"חוק גיוס" שונה במסגרת "מתווה ביסמוט". כשגם החקיקה הזו לא צלחה, היא עברה שינוי נוסף, הפעם לחוק הקפאת המעצרים, בהוראת שעה.
האם זה "נושא חדש"? בעבר נוספה לחוק שעיקרו מתן אותות מערכה לאנשי צד"ל ההנחיה המאפשרת מתן מענקים לעצמאים בתקופת הקורונה (דוגמה אמיתית). זה לא המצב כאן. החוק המקורי עסק במעמדם של חייבי גיוס חרדים ש"תורתם אומנותם", וגם החוק הסופי עוסק באותו העניין. מצד שני, בהצעה המקורית החוק הסדיר מעמד. החוק הסופי מתעלם מכל הסוגיות שזכו למענה בהצעה המקורית, והוא מסתפק בהשעיית הליכי אכיפה נגד קבוצה של עבריינים, במתכונת של הוראת שעה.
עוד כתבות בנושא
הטענה שאכן מדובר ב"נושא חדש" לא עלתה לראשונה בעתירות. חברי האופוזיציה העלו אותה כבר בזמן אמת, ובעקבות כך התכנסה ועדת הכנסת להכריע בשאלה אם זהו "נושא חדש" או לא. הוועדה התכנסה, דנה, התווכחה, וגם שמעה את יועמ"שית הכנסת עו"ד שגית אפיק, שטענה בפניה בתוקף שמדובר ב"נושא חדש". בעמדה הזו יש היגיון רב, ובכל זאת בחרו חברי הכנסת להכריע אחרת.
אותו התקנון שקובע את הליכי החקיקה ואוסר על הכנסת "נושא חדש" הוא גם התקנון הקובע שזהו תפקידם של חברי הוועדה - לא תפקידה של יועמ"שית הכנסת. זו רשאית לייעץ להם, אך לא להחליט במקומם.
העובדה שיועמ"שית הכנסת מציגה בפני שופטי בג"ץ את עמדתה, במקום את עמדתם של חברי הכנסת, היא לא תקלה קטנה. זו מכה דרמטית לדמוקרטיה הישראלית, עוד השתלטות של "שומרי סף" על מוקד כוח במסווה של דאגה לתקינות המנהל ול"שלטון החוק".
למרבה הצער, אפילו את העמדה הזו לא היה מי שיציג בפני השופטים.