ביום שישי שעבר אישרה הממשלה את רפורמת החלב בניגוד לדעתו של שר החקלאות אבי דיכטר. כפי שהודגש בתוכנית הכלכלית לשנת 2026, מטרת הרפורמה להילחם ביוקר המחיה באמצעות ביטול התכנון בענף ופתיחת השוק ליבוא חופשי. אין מחלוקת שמחיר החלב לצרכן בישראל יקר בהשוואה למחירו באירופה ובארצות הברית, אולם לפני רפורמה גדולה כזאת ראוי לבחון את מבנה שוק החלב, את הגורמים למחיר הגבוה בישראל ולמחיר הנמוך יותר במדינות מערביות, את החלופות האפשריות שיש בכוחן להביא להוזלה, את ההשלכות מבחינת ביטחון המזון וביטחון הקרקע, ובמיוחד את הסיכוי שהרפורמה תוזיל את המחיר לצרכן.
תעשיית החלב בישראל מובילה בקנה מידה עולמי. הפרות כאן מניבות שפע חלב באיכות גבוהה. כפי שמציין דו"ח מבקר המדינה על ענף החלב משנת 2023, חלב ומוצריו הם מקור אספקה עיקרי לחלבון מן החי ולסידן בתזונה הישראלית הממוצעת. המדינה מתכננת את ענף החלב בישראל לאורך כל שרשרת הייצור מטרם קום המדינה, וכיום היא עושה זאת לפי חוק תכנון משק החלב, התשע"א־2011, והתקנות והצווים שהותקנו מכוחו. הפיקוח על כמויות ייצור החלב מיושם על ידי הקצאת מכסות ליצרנים ששילמו עבור רכישתן. הפיקוח חל גם על המחיר שהמחלבות משלמות לרפתנים לליטר חלב ("מחיר המטרה", כיום 2.5 שקלים לליטר) ועל היקף היבוא של מוצרי החלב, ומכוח חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו־1996 – גם על המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים.
עוד כתבות בנושא
מאז 1998 עבר שוק החלב סדרת רפורמות בעקבות הסכמים בין המדינה ובין הארגונים המייצגים של יצרני החלב. במסגרת הרפורמות צומצם מספר הרפתות וגדל מספר הפרות החולבות בכל רפת. במיוחד פחת מספר הרפתות במגזר המשפחתי, שהיו בממוצע הפסדיות. בשנת 2005 היו בישראל 1,047 רפתות (176 במגזר הקיבוצי, 855 במגזר המשפחתי, והשאר במגזר בתי הספר החקלאיים), שייצרו בסך הכול 1.15 מיליארד ליטר חלב. התנובה הממוצעת לפרה הייתה 11,118 ליטר בשנה. ב־2024 היו בישראל 620 רפתות (160 במגזר הקיבוצי, 447 במגזר המשפחתי והשאר במגזר בתי הספר החקלאיים), שהניבו 1.56 מיליארד ליטר. התנובה הממוצעת לפרה הייתה 12,125 ליטר בשנה – התנובה הממוצעת הגבוהה בעולם. כמות החלב שמייצרות הרפתות גדולה ב־6 אחוזים מסך הצריכה השנתית של אוכלוסיית ישראל. לפי דו"ח מבקר המדינה כשני שלישים מהרפתות בישראל נמצאים באזורי עדיפות לאומית; מתוך כ־4 מיליון דונם של קרקע חקלאית בישראל, כמיליון דונם משמשים לגידול מספוא לפרות.
הכי מעניין
למה החלב יקר
החקלאות מוגנת בכל מדינות המערב, בדרך כלל דרך סבסוד נדיב שהמדינה משלמת ישירות לחקלאים. בזכות הסבסוד, מחיר החלב במדינות המפותחות זול באופן מלאכותי. יש מדינות שבהן, בזכות הסבסוד, יכול החקלאי למכור את החלב במחיר נמוך מעלות הייצור. מתן סבסוד ישיר לחקלאי הוא ההגנה המועדפת בעיני ארגון הסחר העולמי, כי הוא שקוף ולא פוגע בסחר הבינלאומי. מבקרי הסבסוד טוענים בצדק כי רק מדינות עשירות יכולות לסבסד את החקלאים, והדבר גורם לפגיעה במדינות שאינן עשירות, שהיו יכולות לפתח משקים מקומיים יעילים שיספקו את צריכת המזון המקומית, אך במקום זאת מייבאות את התוצרת החקלאית הזולה המסובסדת. בשל היבוא הן סובלות נזק כפול: לאדם ולקרקע.
המחיר הגבוה לצרכן בישראל נובע גם מהריכוזיות במחלבות. לפי דו"ח מבקר המדינה, שלוש המחלבות הגדולות קלטו ב־2021 כ־94 אחוזים מהחלב הגולמי בישראל. תנובה, הגדולה שבהן, קלטה כ־60 אחוזים מהחלב, ושתי המחלבות הגדולות האחרות קלטו 18 ו־16 אחוזים. בעוד החקלאי מקבל מהמחלבה 2.5 שקלים לליטר, הצרכן משלם 7.28 שקלים לליטר חלב מפוקח.
עוד כתבות בנושא
גורמים אחרים למחיר הגבוה יחסית למדינות אחרות: בישראל מס ערך מוסף גבוה שחל גם על חלב, אך במדינות רבות המע"מ על חלב נע בין פטור מלא לאחוזים בודדים; החום והלחות בישראל מחייבים את הרפתן להשקיע במאווררים ובמערכות התזת מים וצינון ובהוצאות שוטפות על מים וחשמל; והכשרות אף היא משפיעה על המחיר. הפרות ממשיכות לייצר חלב גם בשבתות וחגים, וחליבתן מותרת, אך המחלבות אינן פועלות בימים אלה ואינן קולטות חלב גולמי. הבעיה גוברת כשיש צמידות בין חג לשבת, בעיקר בתקופת חגי תשרי ובמידה פחותה בפסח. המחלבות קולטות במוצאי השבת או החג כמות חלב גולמי הגבוהה פי שניים וחצי או יותר מאשר ביום רגיל, אך עומדות לרשותן מעט שעות עבודה לטפל בו, דבר המביא לבזבוז של מיליוני ליטרים.
בדו"ח מבקר המדינה יש גם המלצות. נאמר שם שכל עוד מתקיים בישראל משטר תכנון של ענף החלב, על משרדי החקלאות והאוצר לבחון את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב ולבחון את הדרכים לשיפור ההתייעלות ולהפחתת מחיר המטרה באופן שישפיע על המחיר הסופי לצרכן, בלי לפגוע באיכות החלב. כמו כן הדו"ח ממליץ שמשרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה־OECD, כך שישראל תעבור מתמיכות עקיפות בענף החלב, בין השאר באמצעות מכסות, לתמיכות ישירות באמצעות סבסוד החקלאים. גם נדרשת פעילות לצמצום המחסור בתקופות החגים.
הרפורמה והביקורת
הרפורמה המתוכננת כעת משנה סדרי בראשית. עיקריה – שוק חופשי בחלב ובמוצרי חלב. המשמעות היא ביטול כולל של המכסים ומכסות היבוא; ביטול מכסות החלב ליצרנים; כל יצרן וכל מחלבה יוכלו לפעול באופן עצמאי, לפי שיקולים כלכליים ותנאי השוק; המדינה תשקיע מיליארד שקלים בפדיון מכסות ייצור שהחקלאים רכשו בהיקף של כחצי מיליארד ליטר (כלומר, שליש מכלל תפוקת החלב בישראל); את מיליארד הליטרים הנותרים ירכשו המחלבות במחיר הגנה, לפי המלצה של ועדת מחירים לשר האוצר ולשר החקלאות; רכש חלב מפוקח יחול על כל המחלבות, גדולות כקטנות, ושר החקלאות יקבע לכל מחלבה את חלקה היחסי מסך הרכישה הארצית של חלב גולמי; את כמות החלב הגולמי העולה על חלקה היחסי תוכל המחלבה לרכוש מכל יצרן ובכל מחיר, ללא הגבלה או התניה.
ביטחון המזון משמעותו הבטחת נגישות פיזית, חברתית וכלכלית לכל האזרחים בכל זמן לכמות מספקת של מזון מזין. השגתו מחייבת תכנון והיערכות לטווח ארוך. רפורמה שאינה מביאה בחשבון בעיות גיאו־פוליטיות ואקלימיות היא קצרת רואי. סימני אזהרה יש למכביר. במאי 2024, בעקבות לחץ פרו־פלסטיני, בחן האיחוד האירופי מחדש את הסכם הסחר עם ישראל. בכירה בממשלת בלגיה הצהירה כי הגיע הזמן לסנקציות כלכליות נגדנו. טורקיה עצרה את קשרי המסחר וחסמה את נמליה ליצוא ויבוא של תוצרת לישראל. חברות רבות המובילות מטען לכאן ביטלו את פעילותן לאחר פרוץ המלחמה. היבוא מהמזרח הרחוק נתקל בקשיים עקב תקיפות החות'ים, ומספר הספינות שהגיעו משם צנח באופן דרסטי.
ביטחון המזון תלוי בקיומה של חקלאות משגשגת. ההמלצות בדו"ח מבקר המדינה מ־2023 על ענף החלב משקפות זאת. במדינות המפותחות היציבות מושגת בראש ובראשונה באמצעות סבסוד נדיב לחקלאים ושיעור מע"מ שנע בין פטור לאחוזים בודדים. ייתכן שתמיכות ישירות לא מתאימות לישראל בשל ההוצאות הכבדות בתחומים חיוניים אחרים. בהיעדר תמיכה ישירה, יש יתרון לתכנון מרכזי – מכסות ייצור והגנה מפני יבוא. ביטחון המזון משולב אצלנו גם בביטחון הקרקע. פגיעה בענף הרפת תפגע גם בחקלאים שמגדלים את המזון לפרות בשטחים נרחבים שרובם, כמו הרפתות, נמצאים באזורי עדיפות לאומית. מפליא שהממשלה מוכנה להשקיע מיליארד שקלים כדי לחסל שליש מתוצרת החלב בישראל.
בשוק שנשלט כמעט במלואו בידי שלוש המחלבות הגדולות חובה על הרפורמה להתייחס לשיפור יעילותן. הפער הגדול בין המחיר שמקבל הרפתן מהמחלבה ובין מחיר החלב לצרכן מעיד על כך. רכישת החלב המפוקח במכסות שיחולקו בין כלל המחלבות, כמוצע ברפורמה, מחייבת מנגנון פיקוח שלא נזכר בה. יתר על כן, בגלל מבנה השוק קלוש הסיכוי שהרפורמה תוזיל את מחירי החלב. היבואנים הגדולים ירוויחו בלי שהצרכן ייהנה. ראו את החמאה כמשל: הפיקוח על חמאה רגילה בוטל בסוף 2021 והשוק נפתח ליבוא, וכעת יש שפע חמאה מיובאת במחירים גבוהים, וגם מחיר החמאה הרגילה זינק.
הפחתת המכסים בשיעור 90 אחוזים על יבוא שמן זית, כחלק מהמאבק ביוקר המחיה, הביאה לעקירת כ־250 אלף עצי זית בישראל. אולם בשל החמסינים הכבדים באירופה נפגעו מגדלות הזיתים הגדולות. לאחר זינוק חד במחירי שמן הזית בעולם, עד ל־60 שקל לליטר, החליטה המדינה להעניק באמצעות משרד החקלאות תמיכה ישירה למגדלי עצי הזית כדי לחזק את היבול המקומי.
כל המדינות המפותחות פועלות לשימור ביטחון המזון לאחר הפקת לקחים כואבת, בעבר ובהווה, שהוכיחה שאין להסתמך על היבוא לבדו. הלקח שלמדנו על בשרנו בעניין חשיבות הייצור המקומי של נשק ותחמושת צריך לשמש אות אזהרה. הרפורמה מצריכה דיון פתוח ומעמיק וחשיבה אסטרטגית, לא העברה חפוזה דרך חוק ההסדרים. קל להרוס, קשה לבנות.