בכל פעם שעולה לדיון רפורמה כלשהי בענף חקלאי כלשהו, התסריט ידוע מראש. החקלאים והלובי שלהם בכנסת מתנגדים בתוקף לכל שינוי ומתריעים כי הרפורמה לא תשיג את מטרותיה ותוביל לפגיעה קשה במשק. השיח מתמקד בשתי טענות מרכזיות: הראשונה היא שליצרנים אין כל קשר למחירים הגבוהים והשנייה היא שפתיחת השוק ליבוא היא מהלך חסר תועלת שלא יתגלגל לכיסו של הצרכן. הדבר אינו שונה ברפורמה החדשה המוצעת במשק החלב. כדי לבחון אם הטענות הללו נכונות, תחילה יש להבין כיצד נקבעים מחירי החלב ולאחר מכן מה הרפורמה מציעה.
משק החלב בישראל הוא דוגמה מובהקת לענף כלכלי המתוכנן כמעט במלואו, ומתאפיין בריכוזיות גבוהה ובמאפיינים קרטליים לכל אורך שרשרת הייצור. בענף החלב ההיצע, המחיר ואף זהות היצרנים נקבעים מראש באמצעות רגולציה.
מדי שנה קובע שר החקלאות את “המכסה הארצית הכוללת” של החלב, בהתאם להערכת הצריכה הצפויה. מכסה זו מחולקת למכסות אישיות המוקצות ליצרני החלב, ורק מי שמחזיק במכסה רשאי לייצר ולשווק חלב בישראל. החלוקה מתבצעת בידי ועדת המכסות, על בסיס המכסות שהוקצו בשנה הקודמת ומבנה זה שומר על שליטה ריכוזית, ולא מאפשר כניסת שחקנים חדשים. לצד תכנון ההיצע המקומי, המדינה חוסמת כמעט לחלוטין את האפשרות ליבוא באמצעות מכסים גבוהים על חלב ומוצריו.
הכי מעניין
ההגבלה על הכמות אינה המנגנון היחיד. נדבך מרכזי נוסף הוא “מחיר המטרה” — מחיר המינימום שמחלבות מחויבות לשלם ליצרנים עבור חלב גולמי המיוצר במסגרת המכסה. מחיר זה מחושב אחת לרבעון על בסיס סקר של עלויות הייצור הממוצעות ברפתות בישראל. מכיוון שהסקר כולל גם רפתות קטנות ומשפחתיות רבות, שבהן העלות ליחידה גדולה משמעותית מהעלות ברפתות הגדולות (שיעור המכסות המחולק לרפתות קטנות אלה עומד על כ־40%), העלות הממוצעת שמתקבלת גבוהה, ומעלה את מחיר המטרה.
עוד כתבות בנושא
וכאן מתגלה בעיה נוספת: הסקר שעל פיו נקבע מחיר המטרה אינו כולל את כלל הרפתות. עוד בשנת 2012 המליצה ועדת קדמי לחייב את היצרנים להשתתף בסקר, אך ההמלצה לא יושמה. לפי דו"ח מבקר המדינה משנת 2023, בממוצע כ־22% מהרפתות שנבחרו למדגם סירבו להשתתף בסקרים האחרונים. לא יהיה מופרך להניח כי הרפתות שמסרבות להשתתף בסקר הן אלה שאצלן עלויות הייצור נמוכות, והשתתפות שלהן בסקר תוביל להורדת מחיר המטרה.
הרפורמה החדשה מבקשת לבטל את מערכת המכסות ולהחליפה במנגנון שנקרא "ליטר מוגן". לפי המנגנון המוצע, על סמך ההחזקה הקודמת במכסות, יצרנים יקבלו מעמד של "יצרנים מוגנים" ויוכלו למכור כמות חלב מסוימת – הליטרים המוגנים – במחיר מינימום, שיתבסס על המלצת ועדה מקצועית הכוללת נציגים מרשות התחרות, האוצר ונציגים מהענף. מדי שנה ייקבע גם כמה ליטרים כאלה יקנו המחלבות הגדולות.
באמצעות מחיר ההגנה, שמתחיל נמוך ב־15% ממחיר המטרה הקודם, מקווים באוצר שהרפתות בעלות עלויות ייצור גבוהות יבחרו לפרוש מהענף ולקבל פיצוי כספי מהממשלה על מכסתן ההיסטורית. אל החלל הזה ייכנסו יבואני חלב או רפתות חדשות, גדולות ויעילות, שהקמתן תתאפשר לאחר שהגבלת המכסה הקיימת בחוק תוסר.
לגבי נכונות הטענה כי היבוא לא יוביל להפחתת מחירים ולא יגולגל לצרכן, ניתן ללמוד באמצעות דוגמה מהזמן האחרון בשוק הדגים. כמו החלב, עד לאחרונה, מחיר הדגים בישראל היה מהגבוהים ביותר במדינות ה־OECD. בשנת 2016 ולאחר מכן ב־2022 הוסרו מכסים על דגים. עיון בכתבות מאותה תקופה מגלה כי האזהרות שנשמעו מכיוון מגדלי הדגים היו דומות: "הורדת המחירים תתגלגל ליבואנים שלא יורידו את המחירים לצרכן". מה קרה בפועל? הסרת המכסים התבררה כאחת האפקטיביות והמשמעותיות ביותר למחיר שנעשו על מוצרי מזון בישראל. בין שנת 2015, השנה שלפני ההפחתה הראשונה שבה מחירי הדגים הגיעו לשיא, עד לשנת 2025, מחירי הדגים הקפואים נמצאים בירידה מתמדת, ובמהלך כל התקופה ירדו ב־8.3% בשעה שיתר מוצרי המזון (כולל פירות וירקות) באותה תקופה התייקרו ב־22.2%.
הוויכוח על רפורמת החלב הוא על סדרי עדיפויות: האם המדינה ממשיכה לנהל שוק סגור לטובת מיעוט מאורגן, או פותחת אותו לתחרות שתאפשר לצרכן הישראלי לשלם מחיר הוגן על מוצר בסיסי.