ידוע הדבר, הן במחקר הן מניסיונם של רבים, כי המפתח המרכזי למינויים ולקידום במערכות בירוקרטיות הוא נאמנות לממנה. דהיינו, הממנה יעדיף, במסגרת שימור האינטרסים האישיים שלו, מינוי פחות מקצועי אך יותר נאמן. תופעה קשורה, הבולטת במיוחד בבירוקרטיות ממשלתיות שיש בהן קביעות, היא שכיחותה של "התעמרות בעבודה". כלומר, במקרה של עימות בין מנהל לעובד בשירות המדינה, הוא עשוי, בסבירות גבוהה, להפעיל סמכויות וכלים מנהליים כדי למרר את חיי העובד הכפוף לו.
התנאים בשירות המדינה כמעט אידיאליים להתעמרות. המנהלים מרובי סמכויות, עובדיהם תלויים בהם ו"תקועים" בתפקידיהם, המנהלים שולטים במידע ובתהליכי העבודה, והם חובשים כובע פורמלי של "מומחה" ו"סמכות מקצועית". לא פחות חשוב: אין להם אחריות אישית לכישלונות, משום שגם להם יש קביעוּת והגנות בירוקרטיות לאינספור, ומנהליהם הבכירים, שמינו אותם בשל נאמנותם, חולקים איתם אינטרסים ושיטת "יד רוחצת יד".
עם זאת, גם העובדים קבועים, והמנהלים מתקשים לפטרם אם הם חולקים עליהם או חושפים מחדלים. במצב זה, נתיב ההתעמרות הוא כמעט מובן מאליו. כך המנהלים נוקמים ב"סוררים", לפעמים אפילו גורמים להם לעזוב, ותמיד משיגים הרתעה נוסח "יראו וייראו" כלפי העובדים האחרים. המנהל לא ישלם מחיר כלשהו; אין עליו פיקוח או סנקציות. לכל היותר העובד יתבע והמדינה תשלם לו פיצויים, בעוד המנהל המתעמר ימשיך כרגיל.
הכי מעניין
השר איתמר בן־גביר בכנסת, בחודש שעבר | צילום: חיים גולדברג, פלאש 90
המחקר האקדמי חד־משמעי בנוגע להשלכות של "מנהיגות הרסנית" ו"ניהול מבזה", שזורעים פחד, משפילים עובדים, ומשתמשים באופן פסול באמצעים ניהוליים: הם מחוללים הרס מקצועי ונורמטיבי, שפוגע בעובדים ובאינטרס הארגוני. החורבן הנורמטיבי מחלחל למטה, משום שמנהלים זוטרים מאמצים את הדפוסים הללו. מנהלים "רעילים" הם אסון לחברות וארגונים, וגורמים פגיעה ממשית בתפוקה, ביצירתיות, במוטיבציה ובהצלחה.
מי שאמורים לכאורה להתערב במקרים כאלה הם המנהלים הבכירים. אלא שבמערכות בירוקרטיות חלק מהם מתעמרים בעצמם, ולרוב הם יעדיפו לעמוד לצד נאמניהם הממונים, מכיוון שבבירוקרטיה ממילא לא מתמקדים בתפוקות ותוצאות אלא בתשומות ו"תהליכים". לכן כמעט תמיד מי שישלם את המחיר הוא העובד שעבר התעמרות. זו מערכת התמריצים המעוותת והמזיקה של שירות המדינה.
למנהלים מתעמרים, שלא פעם הם בעלי אישיות מקיאווליסטית, יש כלי עבודה מרכזי נגד עובדיהם: תפירת תיקים. לרשות המנהל עומדים כל כלי התפירה. הוא אוסף מן הגורן ומן היקב כל טענה נגד העובד; חלק הוא ימציא, חלק יהנדס, חלק יהיה שולי ושכיח – העיקר לייצר מסה של תלונות, משימה קלה למי ששולט מתוקף תפקידו בסביבת העבודה, במשימות, בעובדים האחרים ובידע הארגוני, ונהנה מחזקה בירוקרטית של סמכות "מקצועית".
התיק התפור הכרחי לא רק לצורכי הרתעה אלא גם למקרה שימוע ומשפט. העובד, שינסה להתגונן נגד הטענות, יגלה שזה חסר טעם. ייאמר לו שיש "צֶבֶר" של מקרים, וגם אם אפשר להסביר חלק, אין זמן, משאבים וכוח לבדוק כל מקרה ומקרה. ה"צבר" התפור עושה את העבודה. כל שנותר לעובד, שמפסיד מראש, הוא לקוות לפיצוי כלשהו על הרס חייו, בעוד המנהל המתעמר מרוויח את כל הקופה.
נציב לענייני משמעת
נזכרתי בתופעת ההתעמרות בעבודה כשצפיתי בדיון האבסורדי בבית המשפט על הדרישה לפטר את השר לביטחון לאומי, איתמר בן־גביר. דיון שכזה יכול להתנהל רק בבית המשפט הישראלי, אבל מהלך הדיון היה מעניין בפני עצמו, משום שהוא הבהיר עד כמה הרשות השופטת, יחד עם שלוחתה הייעוץ המשפטי, ייבאו ליחסים בין הרשויות את הנורמות הניהוליות הפסולות של שירות המדינה.
עו"ד דוד פטר, שמייצג את בן־גביר, פתח בשאלת סמכות בית המשפט לפטר כך שר. זו הנקודה הרגישה ביותר לשופטים – משום שאין סמכות שכזו. השופט שטיין נזעק מיד וניסה להשפיל את פטר בקביעה שטיעונו הוא ברמת "שנה א'" או אפילו "תיכון", ואף הפנה לחוק יסוד השפיטה (סעיף 15.3) – שאיש מעולם לא סבר שהוא כולל סמכות שכזו.
מכאן עבר פטר לדון בטענות פרטניות בתיק שהיועמ"שית ועוזריה תפרו לשר. גם השופטים הודו שהם לא יכולים לברר עובדתית מי צודק בכל טענה. אז מה עושים כשאולי כל סעיף וסעיף איננו משכנע? ברור, טוענים שיש "צבר". ה"צבר" אמור להיות טיעון בטל מבחינה משפטית, אלא שבבית המשפט השאלות כבר מזמן אינן משפטיות.
נקודה נוספת בדיון הייתה הטענה ל"פוליטיזציה" של בן־גביר במשטרה. כולם התייחסו למושג הזה כביכול הוא ענייני. בפועל, כבר שנים מקובלת הבחנה בין "פוליטי" ל"מפלגתי", משום שכל מעשה שלטוני הוא בהגדרה פוליטי; גם הקמת ממשלה, גם קביעת מדיניות, גם מינוי וקידום עובדים שמתאימים לה, וכו'. זו משמעותה של דמוקרטיה.
התבקש, אם כן, שהשופטים יידרשו לחדד באופן מדויק ואנליטי מהי אותה "פוליטיזציה" האסורה לשר, שהוא אדם פוליטי בתפקיד פוליטי. מובן שלא כך קרה, משום שהאמת המוכחשת בעליון – שתקדימי העבר מדגימים – היא שלא מפריעה לשופטים "פוליטיזציה", אלא פוליטיקאים מימין. לכן, מבחינתם, ההגדרות מיותרות והעמימות מבורכת.
לכאורה, הכול ברור. אין לבית המשפט סמכות לפטר שר, מדובר בצעד תקדימי ואנטי־דמוקרטי שיהפוך את בית המשפט לקרקס של בקשות פסילה, ההאשמה עמומה, והתיק התפור לא ניתן לבירור. כל בית משפט בעולם היה זורק בקשה תמוהה שכזו מכל המדרגות.
כל בית משפט – להוציא זה שלנו. במקום זאת ביקשו השופטים להשיג "פשרה", שלפיה בן־גביר ימשיך בתפקידו, אבל שופט עליון ישמש כמעין נציב לענייני משמעת, שאליו תפנה היועמ"שית כשהיא סבורה שהשר מפר נורמות של "פוליטיזציה" שהיא ממציאה אד־הוק.
בפועל, ה"פשרה" הזו היא הניצחון המוחלט של היועמ"שית והעליון. זה בדיוק מה שהם רצו מלכתחילה. התוכן לא משנה, רק הצורה. בהצגה הזו, שמתחפשת לשימוע לפני פיטורים בשירות המדינה, יש חשיבות רק לתפקידים: מי העובד? נבחר הציבור. מי המנהל? היועמ"שית. מי המנהל הבכיר? שופטי העליון.
כך העניקו השופטים לעצמם וליועמ"שית את סמכות־העל הניהולית, להתעמר ב"עובדיהם", נבחרי הציבור. אימוץ נורמות ההתעמרות הללו, הרווחות בשירות המדינה, משיג מטרה מבנית ברורה: לחזק ולבסס את העובדה שבישראל קיימת היום רשות שלטונית אחת בלבד.