נדירים הרגעים שבהם רעיון חדש ומרענן באמת מפציע אל השיח הציבורי. לרוב, מי שמכיר את החומר, מעורב בענייני המדינה או צורך תקשורת ברמה סבירה עד אובססיבית, כבר יודע לדקלם עד זרא את עמדותיו והצעותיו של כל צד. רק לעיתים רחוקות אתה נתקל בהצעה שאפשר להגיד עליה "דבר כזה עוד לא ראיתי", ולא משום שהיא מופרכת או מגוחכת, אלא כי היא מעוררת מחשבה ומערערת את התפיסות שהתרגלנו אליהן. כזאת היא הצעת "הממשלה כדירקטוריון", שמקדם עו"ד תומר מוסקוביץ.
קשה לקרוא "חדשה" להצעה שמוסקוביץ מגלגל כבר כמה שנים טובות, ואפילו פירט במאמר ארוך בכתב־העת "השילוח" לפני ארבע שנים בדיוק. אבל היא מתאימה ככפפה ליד לתקופה הנוכחית, כאשר רבים מאיתנו חשים שיש צורך בשינוי דרסטי בממשלה, ושמשהו פגום באופן מבני במערכת היחסים הרועשת עד בלתי־נסבלת בין הדרג הפוליטי הנבחר לדרג המקצועי.
את הפגמים האלה עו"ד מוסקוביץ, תושב אלון־שבות, מכיר היטב. הוא מכהן כיום כראש מועצה ממונה של צור־הדסה, אבל מאחוריו יותר משני עשורים של תחנות בליבת השירות הציבורי: התמחות בבית המשפט העליון, יועץ משפטי של משרד הרווחה ומשרד התמ"ת, מנהל רשות האכיפה והגבייה, משנה למנכ"ל מנהלת סל"ע שטיפלה במפוני גוש קטיף, ומנהל רשות האוכלוסין וההגירה. את חדר ישיבות הממשלה הוא מכיר מבפנים, כמו גם את מסדרונות הפקידות המקצועית ושיטותיה למסמס את החלטות השרים.
אז מהי ההצעה? בקצרה: לבטל את "שר ה" או "השר ל". במקום שבראש כל משרד ממשלתי ימונה פוליטיקאי, כלל השרים יפקחו על עבודת כלל המשרדים וישמשו כמועצת המנהלים של המדינה, מקבילה של דירקטוריון בחברה עסקית. כפי שבעלי המניות – הציבור – ממנים נציגים לפי גודל אחזקותיהם, כך לכל שרי הממשלה יש אחריות לכלל פעילות הממשלה. בלי חלוקת תיקים, ובלי אדם יחיד שאחראי ל־100% מקביעת המדיניות בנושא מסוים.
מטבע הדברים, לשרים שונים יהיו תחומים שונים היקרים יותר לליבם, ולכן מציע מוסקוביץ שהממשלה תתחלק באופן אורגני לוועדות שרים בנושאים שונים, כפי שקורה גם היום. ועדת שרים כלכלית תקבל החלטות תקציביות, ועדת שרים לענייני ביטחון וכו'. ייתכן גם שנושא מסוים יטופל בפועל בידי שר יחיד, "משוגע לדבר", אבל דיוני מדיניות יתקיימו בכל הנושאים, וסמכות ההחלטה תהיה בידי כולם.
לפני שאתם מרימים גבה, נזכיר שמודל דומה קיים הלכה למעשה כיום ברשויות המקומיות. "מועצת העיר" מקבילה לכנסת ומורכבת מקואליציה ואופוזיציה, ונערכות בה הצבעות עקרוניות, כמו אישור התקציב וכדומה. בין חברי הקואליציה אין חלוקת סמכויות – יש "מחזיקי תיקים", תואר שמבטא קרבה לנושא בלבד, ולא סמכות בלעדית על התחום. בעיריות גדולות מקימים "ועדת הנהלה" שמורכבת מראש העיר יחד עם כמה חברי הקואליציה, והיא שמתווה את המדיניות הכוללת של הרשות. זוהי המקבילה לממשלה המרכזית שמציע מוסקוביץ.
וכך, במשא ומתן הקואליציוני, במקום לריב על חלוקת התיקים, או גרוע מכך – להמציא משרדי ממשלה מיותרים יש מאין – יתמקחו הפוליטיקאים על תוכנית העבודה של כל משרד, על קווי היסוד של הממשלה כולה, ועל מפתח השרים בוועדות שמכניסה כל מפלגה למועצת מנהלי המדינה. במקום החלטה של שר בודד, כל נושא שעניינו התוויית מדיניות יקבל דיון והתייחסות של מספר שרים שמגיעים ממפלגות שונות ומייצגים אינטרסים סותרים. אלה יצטרכו להתפשר זה עם זה כדי לגבש החלטה מאוזנת שתקבל תוקף של החלטת ממשלה, וזה לא באג אלא פיצ'ר. "דילים הם נשמת אפה של הדמוקרטיה", אומר מוסקוביץ.
דירקטוריון איננו מנהל בפועל את החברה, העבודה הזו שמורה לאנשי מקצוע. הוא רק מתווה את המדיניות הכללית, קובע את תוכנית הפעולה וסדרי העדיפויות, ממנה את המנכ"ל, מפקח על עבודתו והתקדמותו, בודק את המצב הכספי ומאשר החלטות תקציביות. בהתאם, הממשלה כולה תמנה את מנכ"לי המשרדים השונים (שיצטמצמו למספר שפוי, מן הסתם), תאשר את התקציב ואת תוכניות העבודה שלהם, ותקיים דיוני מעקב ופיקוח על קצב ההתקדמות.
כוחה של הפקידות
לפני שנתיים בדיוק, בנובמבר 2022, פרסמתי כאן טור שקרא להגדיל את הכנסת, להקטין את הממשלה, ולהחזיר לאופנה את המוסד המושמץ של "שר בלי תיק", רק למתג אותו מחדש כ"שר לשיתוף פעולה". הכותרות דיווחו אז על עוד סבב מינויים מגוחך של שרים לשברי משרדים פיקטיביים בממשלה הקודמת. בתגובה, עו"ד מוסקוביץ שלח לי את ההצעה שלו למבנה החדש של הממשלה כדירקטוריון, כלומר, לקחת מכל השרים את התיק.
לרגל עוד מינוי משעשע ועצוב של זאב אלקין, הפעם ל"שר המנהלות", חזרתי לטור ההוא. צוות שהקימה הממשלה ב־2015 לעניין גודל הממשלה, חישב שאם נקטין את הממשלה ל־17 משרדים בלבד נחסוך כמיליארד שקלים בקדנציה, ואם נקטין ל־12 משרדים בלבד, ייחסכו 4.5 מיליארדים. אבל זה עוד הכסף הקטן. הנזק הגדול באמת הוא הפגיעה ביעילות עבודת הממשלה, הסרבול, הצורך בכפל אישורים ועבודות מטה, חוסר שיתוף פעולה ודיון עקום. מדד היעילות והאפקטיביות של הבנק העולמי מראה שממשלות יעילות נוטות לכלול 10־15 משרדים, לא יותר.
במצב הנוכחי, כל שר תופס את עצמו כנציג המשרד מול הממשלה שתפקידו למקסם תקציב לאנשיו, ולא רואה את התמונה הרחבה
אבל יש לנו בעיה מבנית עמוקה יותר. הרי גם אם מחר בבוקר יסגרו את כל המשרדים המיותרים, הדרג המקצועי ימשיך לחשוד בכל החלטה של השר הממונה עליו שהיא "פוליטית", ומשכך – נגועה, צבועה באינטרסים סקטוריאליים או אפילו מושחתת. זוהי תפיסה שגויה ובעייתית של מהות עבודתם של נבחרי ציבור ושל ה"פוליטיקה" (שאינה שם גנאי), אבל היא השתרשה כאן בעקבות עשורים ארוכים של עימות אזרחי מתמשך.
השרים, מטבע הדברים, גם לא בקיאים בנושאי המשרדים שהם מופקדים עליהם כמו הדרגים המקצועיים. גם האיכותיים מביניהם, אלה שעושים מאמץ ללמוד ולהבין לעומק את עבודת כל אגף, יתקשו לעמוד מול פקיד עקשן וידען מהם. הרי הוא שם כבר שנים ויהיה עוד שנים, ולכהונת שר ממוצע יש תוחלת של שנתיים־שלוש גג. הם יכולים לשמוע את הצעותיו, לגלגל עיניים, לספק לו תחושת עשייה, אבל בסופו של יום – הקלות המדהימה שבה מצליחה פקידות מאורגנת לדחות, למסמס ולבטל בפועל החלטות של שר בישראל, כמעט מבהילה.
עו"ד מוסקוביץ מעיד כיצד במהלך השנים שעשה בלב הפקידות הציבורית, הוא ראה היטב כיצד "מסובבים את הפוליטיקאים על האצבע", אבל גם איך הדרג המקצועי נוטה לתת כבוד ל"החלטות ממשלה" ולפעול ליישומן. בגדול, פקידות ציבורית מצפה מהשרים להביא כסף, לדאוג פוליטית להעביר חוקים והחלטות ממשלה שהיא יזמה, ולסתום את הפה בשאר הזמן. שום חלק מהתיאור הזה לא יפתיע את מי שעסק פעם בנושא ציבורי.
מנגד, בתוך ישיבות הממשלה הבחין מוסקוביץ בסדרי העדיפויות העקומים של השרים. בנושאי ליבה, כמו החלטות היסטוריות דוגמת ההתנתקות או עסקת שליט, מתקיים דיון ער. אבל שר שמקדם הצעת החלטה בנושאי משרדו, כמעט לא ייתקל בהתנגדות כל עוד אינו "דורך על אצבעותיו" של שר אחר, ודיונים בנושאים חשובים מסתיימים תוך דקות ספורות ובלי שיח. כל שר תופס את עצמו כנציג המשרד מול הממשלה (ולא להפך), שתפקידו למקסם תקציב לאנשיו, ולא רואה את התמונה הרחבה של האינטרס הציבורי.
פתרון הדירקטוריון, טוען מוסקוביץ, יאפשר לכל דרג להתמקד במה שהוא טוב בו. הפוליטיקאים תפקידם לקבוע סדר עדיפויות, לאזן בין אינטרסים שונים ואף מנוגדים, ולקבל החלטות על מדיניות מלמעלה. הדרג המקצועי יֵדע טוב מהם בהרבה כיצד ליישם את המדיניות הזאת בפועל, כמה מיטות צריך במחלקות אורתופדיות, האם לסלול מחלף או כיכר, ואיזו חברה צריכה לבצע את העבודה. ועדת שרים, אחת לרבעון, תפקח על התקדמות תוכנית העבודה המפורטת של כל משרד, תוודא שנושאים לא נפלו בין הכיסאות, ותדרוש תשובות מהמנכ"לים.
קחו לדוגמה את משרד החקלאות. למעט הכהונה החריגה וקצרת המועד של עודד פורר, כמעט כל השרים שמופקדים על המשרד הזה שומרים על האינטרסים של הלובי החקלאי. המבנה הנוכחי מספק להם תמריץ לכך, ומבטיח שברוב המקרים שרים אחרים לא יתערבו בהחלטותיהם. כך יוצא שאדם אחד ממפלגה אחת שמייצגת אולי אינטרס של ציבור אחד, קובע למעשה קרוב ל־100% ממדיניות החקלאות של ישראל. זה לא חריג; גם שרי בריאות נוטים לייצג את האינטרס של האיגודים המקצועיים, שרי החינוך תופסים את הצד של המורים במאבקיהם, ושלא נתחיל לדבר על שרי הביטחון.
זו לא רק הסחבת המקצועית, טוען מוסקוביץ, יש פה גם גירעון דמוקרטי. אם כלל השרים יקבעו את תוכניות הפעולה של משרד החקלאות, אזי המדיניות תשקף מגוון רחב יותר של אינטרסים, ותהיה ראויה הרבה יותר להיקרא "מדיניות ציבורית". כלל המפלגות יוכלו להשפיע בכלל התחומים, ולא נראה את התופעה המשונה של פוליטיקאי שמבטיח בקמפיין הבחירות הרים וגבעות, מקבל תיק שאינו רלוונטי לנושאים שמעניינים אותו, ומעביר קדנציה שלמה כמעט בלי התייחסות לדברים שבגינם בוחריו שלשלו לקלפי את פתק המפלגה.
כעת ברור יותר גם מדוע הרעיון של "ממשלת טכנוקרטים", שבה ממנים שרים מקצועיים, לא יעמוד במבחן המציאות. מומחיותם של פוליטיקאים מעצם הגדרתם, גם אם הם נראים לנו עילגים או טיפשים, היא לאזן בין אינטרסים ולקבוע את סדרי העדיפויות. במישור הזה אף מומחה אחר איננו טוב מהם, אחרת כל השיטה הדמוקרטית מיותרת. מנגד, פוליטיקאי לא מסוגל ולא כשיר למיקרו־מנג'מנט של תחום משרדו, גם אם הוא מאוד רוצה. שיטת הדירקטוריון מציעה, על פניו, שיטה אלגנטית בהרבה לחידוד תחומי הפעולה של כל דרג.
חברי דירקטוריון בחברת סייבר לא צריכים להבין שום דבר בתכנות. רצוי כמובן שהם יהיו אנשים חכמים, ראויים וישרי דרך, אבל אין שום טעם שהם ינסו להתמקח עם ראש צוות מסוים על יעילות הקוד שכתב. עיקר תפקידם הוא לשמש עין פקוחה של בעלי האחזקה שמינו אותם, ולהתוות בשמם את האסטרטגיה הכוללת. זוהי האנלוגיה שמציע לנו מוסקוביץ, וצריך להודות שקשה לעמוד בפני קסמה.
מחיר הניסוי
הביקורת המרכזית על פתרון הדירקטוריון היא שהדבר לא נוסה מעולם באף מדינה. בכל המדינות הדמוקרטיות יש משטר נשיאותי עם קבינט מקצועי או פרלמנטרי כמו שלנו, שבו ממנים שרים המופקדים על תחומים. במהלך ההיסטוריה עלו הצעות רבות לשינוי או שיפור השיטה הדמוקרטית, אך קרקע המציאות התנגשה בכולן בעוצמה. ידועה אִמרת הכנף של צ'רצ'יל, כי "דמוקרטיה היא שיטת המשטר הגרועה ביותר, מלבד כל השיטות האחרות שנוסו עד היום". ישראל נכוותה בעבר מניסיון לשפר את שיטת הבחירות, וקיים חשש מובנה מהרעיון להתנדב להיות הראשונים בעולם שמבצעים את הניסוי על עצמם.
ראוי גם לחשוב על ההבדלים בין דיוני מדיניות של חברה כמו טבע או מקורות, ובין, בכל זאת, מועצת מנהלים של מדינה שלמה. קל לדמיין כיצד במקום שיהיה אדם אחד בממשלה שמתעניין בכל תחום, נקבל שורת נושאים שאין אפילו איש אחד שאכפת לו מהם. ישיבות הממשלה יהפכו לדיון מצגות מפוהק ומתיש שבו השרים משמיעים, אם הם טורחים לנכוח, אמירות לפרוטוקול בלבד. רצינו לגדל דור של ג'נרל־מנג'רים, נקבל דור של מכרסמי ערגליות.
והביקורת המתבקשת ביותר היא שאין להצעה הנאיבית הזאת שום סיכוי להתרחש בפועל. הפוליטיקאים מעולם לא יוותרו על השיטה הנוכחית, על הכיבודים, על השררה ועל היכולת לשלוט בדל"ת אמות של מינויים במהלך הקדנציה. גם המפלגות הגדולות יבחינו שיש פה פתח להשפעה גדולה יותר של נציגי מפלגות קטנות, ויתעקשו לשמר את הכוח בידיהן.
בשיחה שקיימנו השבוע, מוסקוביץ איננו מקל ראש בביקורות, אבל מציע לשים לב לקלות היחסית של יישום ההצעה שלו. אין צורך בתקציבים מיוחדים או אופרציות נרחבות, כל מה שנדרש הוא כמה תיקונים קלים ב"חוק יסוד: הממשלה", והשינוי המבני יופעל ויאפשר לממשלה הבאה שתיבחר להקים ועדות, למנות מנכ"לים ולהתחיל לעבוד לפי שיטת הדירקטוריון. זה גם הפיך בקלות. ביום שיוחלט לוותר על הרעיון, הממשלה יכולה פשוט לחלק את התיקים לחבריה, והמצב יחזור לקדמותו.
בקיצור, לפי יוזם פתרון הדירקטוריון, מחיר הניסוי לא גבוה. אם ישנן בעיות לא־צפויות שיהפכו את מועצת המנהלים למצב רע יותר מהנוכחי, המדינה תוכל לחזור לשיטה הרעה הנוכחית בלי קושי. בנוסף, הוא סבור שדווקא יש לה היתכנות פוליטית, משום שהתמיכה ברעיון הזה לא תיפול לחלוקות הקבועות של ימין ושמאל, ביביסטים ורל"ביסטים או קואליציה ואופוזיציה, ולא מעט פוליטיקאים צפויים דווקא לשדרג באמצעותו את מוטת ההשפעה שלהם. גם אם הוא טועה, כדאי להתחיל לגלגל את הרעיון הנועז הזה בשיח הציבורי, לשפר ולשייף אותו בתקשורת, אפילו בטור בעיתון. לכו תדעו, אולי עוד נראה את הדירקטוריון הזה מחלק דיבידנדים.
