מאחורי הקלעים של גיבוש תקציב 2024 התנהלה השבוע מלחמת עולם. כל שרי הממשלה סירבו לקבל את תוכנית הקיצוצים שמשרד האוצר העביר לעיונם, מי בקול רם ומי בחדרים סגורים. הם האשימו את אגף התקציבים בהשתלטות על הממשלה ואת משרד האוצר בשיתוק הפעילות הממשלתית, סירבו לכל קיצוץ בתקציב משרדם, דחו את ההצעות לבטל משרדים ממשלתיים מיותרים, ומיאנו לשמוע על ביטול תוכניות שנכללו בתקציב המקורי, שמאז שבעה באוקטובר כבר אינו רלוונטי.
מדינה שלמה עצרה השבוע את נשימתה כשפורסמו השמות הרבים מדי של הנופלים בעזה. הלב של כולנו התכווץ לשמע הידיעה על פציעתו הקשה של הזמר והשחקן עידן עמדי, שעזב קריירה מצליחה, אישה וילדים, ויצא אל הזירה העזתית. התחושה השלטת בכל מקום במדינה היא שהאחריות הלאומית חשובה כרגע מהאינטרס האישי. בכל מקום, חוץ מאשר בממשלת ישראל עצמה. שרי הממשלה מסרבים להבין את מחיר האחריות הלאומית, כשהדבר נוגע לתקציב משרדם. שם אסור לנגוע. כל אחד מהשרים מגן על הפרויקטים החשובים והמטרות הראויות של משרדו, אבל הם מסרבים להפנים שמעל כולם עומדת כרגע המטרה העליונה: ניצחון במלחמה והשבת הביטחון לגבולות.
כל בר־דעת מבין שאם למעלה משלושה חודשים מתנהלת פה מלחמה שלא עומדת להסתיים בקרוב, ואם רוצים גם לתגמל את המילואימניקים וגם לתמוך בתושבי עוטף עזה וגם להגן על תושבי הצפון – הכסף הזה צריך להגיע מאיפה שהוא. גם שרי הממשלה עצמם רוצים את כל היעדים החשובים האלה. הם יודעים להצביע בעד תוספות תקציב למילואימניקים, למערך בריאות הנפש, למפונים במלונות, לשיקום יישובי העוטף ולהגברת המערכה בצפון ובדרום – אבל כשמגישים להם את החשבון הם משתוללים.
השר לביטחון לאומי איתמר בן־גביר קרא לממשלה "לפעול באחריות ולא לפגוע בתקצוב הבסיסי של משרדי הממשלה בעת מלחמה". שר התקשורת שלמה קרעי טען כי "שר האוצר לא שולט בפקידות שלו, שמנסה שוב ושוב לפגוע באוכלוסיות המוחלשות". השרה להגנת הסביבה עידית סילמן קבעה כי "התוכנית מציעה להטיל על הציבור מיסים במסווה 'סביבתי'… מי שייפגע מכל הקיצוצים הם משקי הבית והסביבה". ואילו שר החקלאות אבי דיכטר הכריז כי "קיצוץ של למעלה ממיליארד שקלים מתקציב משרד החקלאות הוא הודעה רשמית על חיסולה של החקלאות הישראלית".
אי אפשר לנופף בלי סוף בכך שישראל היא "כלכלה חזקה". יש לנו כלכלה חזקה כל עוד הממשלה שלנו מתנהלת באחריות תקציבית
שרי הממשלה מאוהבים בתקציב שלהם, ורואים בו זכות יסוד ונחלת אבות השייכת להם, ולא את מה שהוא באמת – כספי המיסים של כולנו. כספי ציבור שיש לנהוג בהם משנה זהירות ולהפנות אותם רק למקומות שנחוצים כעת, תחת מלחמה. אסתכן ואטען שהחקלאות הישראלית איננה קיימת בזכות משרד החקלאות, אלא הודות לעמל כפיהם של החקלאים הישראלים. גם עולם התקשורת לא קיים בזכותו של שר התקשורת, ואפשר אפילו להמר שכלכלת ישראל נוע תנוע גם ללא קיומו של משרד הכלכלה. אדרבה, לעיתים קרובות המציאות הפוכה, והשרים הם שמקשים על פעילות התחומים שתחת סמכותם.
לשים את האגו בצד
עד 19 בפברואר אמורה הממשלה להציג תקציב חדש לשנת 2024, לאחר שהחליטה שהתקציב הדו־שנתי שעבר בחודש מאי אשתקד כבר אינו רלוונטי. גם בשנים רגילות בהן אושר תקציב דו־שנתי, יש להגיש לפני שנת התקציב השנייה התאמות לתקציב, אחרי בחינה של הכנסות המדינה והגירעון המתוכנן. זאת מתוך הבנה שתמיד יש אירועים בלתי צפויים, ושינויים בסדרי העדיפויות בעקבות אילוצי המציאות. הפעם זהו לא סתם אירוע אלא מגה־אירוע, שגורר בעקבותיו שינוי טקטוני של סדרי העדיפויות וההוצאות הממשלתיות.
התקציב המקורי של 2024 כבר לא רלוונטי בכלל. בסדר הדברים הרגיל, כל עוד אין תקציב חדש, הממשלה אמורה להתנהל על בסיס תקציב המשכי, כלומר להוציא בכל חודש אחד חלקי 12 מהתקציב הקודם. בפועל המשמעות היא קיצוץ חד בתקציבי המשרדים. בשל הנסיבות המיוחדות, הממשלה העבירה החלטה שמאריכה את המועד לשינוי בחמישים יום נוספים. הכול צריך להתכנס אפוא עד 19 בפברואר: העברת ההחלטה בממשלה, הנחת התקציב על שולחן הכנסת, דיונים בוועדות והצבעה בקריאה שנייה ושלישית. כל התהליך הזה לוקח כחודש, והממשלה חייבת להתחיל אותו כבר עכשיו. אם היא לא תעביר תקציב חדש עד אז, היא תצטרך לקצץ את תקציבי כל המשרדים בשיעור כה גבוה, שהם עלולים להתחרט שלא הסכימו לקיצוץ שהוצע להם עכשיו.
גיבוש תקציב הוא תהליך ארוך, מוכר וסדור במשרד האוצר, אבל מה שקורה עכשיו לא דומה לשום דבר שמכירים שם. עד הימים האחרונים לא ידעו פקידי האוצר אם הממשלה מתכוונת להגיש תקציב חדש, ומה היקף הקיצוצים הצפוי בו. על פי הדיווחים, ראש המועצה הלאומית לכלכלה פרופ' אבי שמחון סבור שאפשר להתמודד עם הגדלת גירעון גדולה יותר גם בלי תוכנית קיצוצים מסיבית בתקציבי המשרדים. במשרד האוצר חושבים אחרת. בשבוע הבא צפויים בכירי המשרד לשבת עם סוכנויות דירוג האשראי. אם הממשלה לא תציג תוכנית שמעידה על אחריות תקציבית, הורדת דירוג האשראי היא אפשרות סבירה ביותר, ייתכן אפילו בחודש הקרוב. כל סוכנויות דירוג האשראי כבר הודיעו שישראל מצויה מבחינתן תחת מעקב מיוחד.
אי אפשר לנופף בלי סוף בכך שישראל היא "כלכלה חזקה". יש לנו כלכלה חזקה כל עוד הממשלה שלנו מתנהלת באחריות. הגדלת גירעון בזמן מלחמה היא צעד מתבקש, שהרי לאף אחד אין מזומנים מוסתרים במגירות. ככל שההגדלה סבירה ולא מוגזמת, ואם במקביל הממשלה משדרת שהיא מקצצת בפעילות שאינה הכרחית בעת הזאת, ומציגה מתווה להפחתת הגירעון בשנים הקרובות – אפשר לתת לה יותר קרדיט. זהו צעד קריטי מול העולם, מול סוכנויות דירוג האשראי ומול המשקיעים שמתלבטים אם כדאי להשקיע במדינה קטנה ומתקדמת שנמצאת בלב המזרח התיכון ונתונה בסכסוך עתיר דמים.
מי שהסביר זאת היטב הוא נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון, במכתב ששיגר השבוע לראש הממשלה: "אני סבור שכדי לחזק את האמון במשק הישראלי ולשמר את האיתנות שלו, יש להחליט כבר עכשיו באופן מחייב ושקוף ציבורית על התאמות תקציביות מקיפות", כתב. הנגיד גם נקב בדיוק באותם צעדים שבמשרד ראש הממשלה מתחבטים כרגע אם לאמץ, כולל העלאת המע"מ באחוז אחד החל משנת 2025, וביטול הכוונה להעניק נקודות זיכוי להורים עובדים. "הביטוי 'אין ארוחות חינם' בהקשר של מימון הגידול המתמיד בהוצאות – נכון מתמיד", הוסיף ירון.
שרי הממשלה צריכים להבין שאחריות לאומית היא לא רק דרישה "להמשיך עד הסוף" ו"להכריע את חמאס", אלא גם להראות כיצד מממנים את זה, ולהתחיל עם המשרדים שלהם עצמם. אחריות לאומית פירושה לשים את האגו בצד, לאפשר קיצוצים במקומות שאינם הכרחיים כרגע, וכן, גם לאפשר את סגירתם של משרדי ממשלה מיותרים שגם ביום רגיל צריך להסביר מדוע יש בהם צורך, קל וחומר בזמן מלחמה. החברה הישראלית כולה מגויסת לטובת המאמץ המלחמתי, בין במילואים ובין בעורף. רבים הניחו את העסק שלהם בצד כדי לצאת למלחמה, תוך שהם סופגים בחירוק שיניים את הפגיעה הכלכלית. רבים אחרים תורמים ממרצם ומכספם להצלחת המערכה בשלל דרכים. הגיע הזמן שגם שרי הממשלה יתגייסו.
לדפוק על השולחן
התוכנית הנרחבת שמשרד האוצר הניח השבוע בפני משרדי הממשלה נועדה "לייצר" 40 מיליארד שקלים, סכום שהוא רק חלק קטן מעלויות המלחמה בפועל, המוערכות ביותר מ־200 מיליארד שקלים. התוכנית בנויה על קיצוץ בתקציבי המשרדים השונים, סעיפים שמטרתם להגדיל את הכנסות המדינה, והגדלת הגירעון. כך, כדי להקטין את הוצאות הממשלה מציע משרד האוצר לקצץ במצטבר כ־3.4 מיליארד שקלים ממשרדי הממשלה השונים, כולל קיצוץ גדול בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה לאורך השנים הקרובות ודחייה של מיזמי תשתיות, קיצוץ אלפי תקנים ממשרדי הממשלה, וקיצוץ של מאות מיליוני שקלים מתקציבו של כל משרד כבר השנה, לצד תוכניות לקיצוצים נרחבים יותר בשנים הקרובות. כל זאת מלבד קיצוץ רוחבי שיידרש מכל משרדי הממשלה בסך כשלושה מיליארד שקלים, וקיצוץ נוסף בכספים הקואליציוניים.
שורה של החלטות ממשלה שתקציבים בצידן יצומצמו בשיעור של 15 אחוזים, כמו ההחלטה בדבר צמצום פערים באוכלוסייה הערבית, ההחלטה לצמצום הפשיעה בחברה הערבית, ההחלטה לעידוד צמיחה דמוגרפית ברמת הגולן, שדרוג רחבת הכותל המערבי, סיוע לטבריה וחיזוק העיר בית־שמש.
במקביל גיבשו במשרד האוצר שורה של צעדי מיסוי שיגדילו את ההכנסות, כמו הגדלת המס על טבק, העלאת מס הבלו על פחם, הטלת מס נסועה על בעלי רכבים חשמליים, והגדלת המיסוי על רווחי הבנקים. צעדים נוספים שנועדו להגדיל את הכנסות המדינה הם קבלת דיבידנדים מהחברות הממשלתיות והעברת עודפי מזומנים ממכון התקנים.
כל השאר – כעשרים מיליארד שקלים – יגיע מ"קופסת מלחמה", תקציב נוסף שיתקבל מהגדלת הגירעון לשיעור של כ־6%, כלומר מהגדלת החוב הממשלתי, שבסופו של דבר כולנו נשלם. נושאים נוספים שמצויים בדיון נוקב הם ביטול נקודות הזיכוי במס להורים עובדים, שתוכננו להיכנס לתוקף השנה, העלאת המע"מ באחוז אחד שמתוכננת לשנת 2025, וכמובן סגירתם של שבעה משרדי ממשלה.
במצב רגיל, תקציב המדינה מגובש על ידי אגף התקציבים ונדון עם משרדי הממשלה הרלוונטיים הרבה לפני שהוא מגיע לממשלה. הפעם הוצג התקציב לשרים יממה וחצי לפני אישורו המתוכנן בממשלה. לא מדובר בתקציב רגיל שכולל תקציבים לצד קיצוצים ורפורמות, אלא בתקציב התאמות גרידא, כלומר כזה שכולל אך ורק קיצוצים. אפשר לשער שההפתעה שהושתה על השרים, וטווח הזמן הקצר שנותר להם להגיב לה, תרמו לתגובות החריפות. גיבוש תקציב הוא הליך עתיר בלגן, רווי מריבות וויכוחים. ועדיין אפשר לעשות את זה טוב יותר, גם בזמן מלחמה. מנכ"ל משרד האנרגיה, למשל, יכול להחליט לקצץ בתוכנית מסוימת ולאו דווקא בתוכנית שהחליטו עליה באגף התקציבים, ועדיין לשמור על המסגרת התקציבית. שר האוצר צריך להבהיר את הצרכים, והשרים צריכים לגלות אחריות ושיתוף פעולה, ולא לראות בהן הנחתות וגזירות בעלמא.
בסופו של דבר הכול יתכנס לאדם אחד, בנימין נתניהו. ראש הממשלה צריך לדפוק על השולחן ולהגיד באופן ברור: מה שהיה לא יהיה, יש לנו סדר עדיפויות חדש, וכולם צריכים לשלם מחיר. אבל גם במשרד ראש הממשלה, כאמור, לא ברורים לגמרי בכוונותיהם ומושכים לכיוונים שונים.
ללמוד מנשיא ארגנטינה
החטא הקדמון של ממשלה מנופחת מדי הוא לא המצאה של ממשלת נתניהו השישית. כולם חטאו בזה לאורך השנים. המשרד לשיתוף פעולה אזורי הומצא כבר ב־1999 בממשלת ברק לטובת שמעון פרס, הרבה לפני שמישהו שמע על דודי אמסלם. המשרד לשוויון חברתי נולד ב־2007, כמשרד לענייני גמלאים בעבור מפלגת הגמלאים. אחריהם שימש אורי אורבך כשר במשרד הזה, בהמשך הוא הוסב למשרד לשוויון חברתי עבור גילה גמליאל מהליכוד, ואחריה שימשה מירב כהן מיש עתיד בתפקיד. נפתלי בנט שימש בעצמו שר ההתיישבות, בממשלה שיאיר לפיד היה בה ראש ממשלה חליפי, לפני שאורית סטרוק נכנסה לתפקיד. לפיד נכנס לפוליטיקה עם הבטחה לממשלה קטנה של 18 שרים, אבל בממשלה הראשונה שהוא היה חבר בה כשר אוצר היו 23 שרים, ובממשלה שהקים בעצמו היו 28. "רציתי ממשלה יותר קטנה, אבל נכשלתי", הסביר אז.
עכשיו ברור לכולם שיש לנו מלחמה לנהל, ושאנחנו לא צריכים כרגע משרד מורשת וגם לא משרד התיישבות. את התקציבים לביטחון המתיישבים אפשר להעביר דרך משרד הביטחון; תקציבים לטובת אוכלוסיות שזקוקות ל"שוויון חברתי", כולל קליטה ועלייה – דרך משרד הרווחה; התקציבים לפיתוח הנגב והגליל יוכלו להינתן דרך משרד הפנים; את משרדי המודיעין, הנושאים האסטרטגיים, ההסברה והתפוצות יש להחזיר למשרד ראש הממשלה (חבל שהם הופרדו ממנו מלכתחילה); את משרדי האנרגיה, הגנת הסביבה והתחבורה יש לאחד למשרד התשתיות הלאומיות. כל התחומים האלה יעבדו טוב יותר אם ינוהלו במקום אחד, באופן קוהרנטי ועם אסטרטגיה אחודה, בלי תיאומים בין משרדים שונים ואינספור אינטרסים שונים שפועלים במקביל ככל שמתרבים הגורמים העוסקים בנושא.
ביומו הראשון כנשיא ארגנטינה הודיע חאבייר מיליי על סגירת תשעה משרדים ועל צמצום ממשלת ארגנטינה – מדינה עם בעיות כלכליות חמורות ואוכלוסייה של 45 מיליון תושבים – מ־18 שרים לתשעה בלבד. מדינת ישראל על עשרת מיליון תושביה מתנהלת כיום עם 36 שרים, וגם הצעה לסגור מתוכם שבעה משרדים נתקלת בהתנגדות גורפת. לא מצד הציבור הרחב, שמאס מזמן בהתנהלות הפוליטית רודפת הכיבודים ורוויית המגזריות, אלא אך ורק מצד הפוליטיקאים שמאיישים את המשרדים הללו. הציבור, כמו במקרים רבים אחרים, מגלה הרבה יותר אחריות ממנהיגיו.
