בכירי האוצר במבוכה. האירועים האחרונים סביב קרן הארנונה הכו אותם בתדהמה. מעוד תוכנית כלכלית, אחת מני רבות בחוק ההסדרים האחרון, היא הפכה למוקד של מחלוקת פוליטית חריפה. איכשהו היא הצטרפה למחאה נגד הרפורמה המשפטית ולמתקפות כלפי החרדים, ושימשה נושא לשביתה ברשויות המקומיות. "אני עובד במשרד האוצר 15 שנה ולא זוכר דבר כזה", אמר השבוע ראש אגף התקציבים יוגב גרדוס. "בכל הכנסים הכלכליים בשנים האחרונות, קצרתי מחמאות כשדיברתי על הקרן. גם העיתונות הכלכלית תמכה בזה. אני לא מבין את השינוי החד הזה בכמה חודשים".
נזכיר שזהו אותו ראש אגף תקציבים שיום קודם לכן תקף את שר האוצר ואת הממשלה על רקע הכספים הקואליציוניים לחרדים. כלומר, מדובר באיש מקצוע שלא חשוד באהדה חריגה לממשלה הנוכחית. "אתרע מזלך להעביר את הרפורמה הזאת בממשלה הלא נכונה", אמר לו סמוטריץ'. אכן, נוצר פה היפוך יוצרות מעניין. הימין, שאמור לתמוך בשוק חופשי ובתחרות, מצדד לכאורה בצדק חלוקתי בין רשויות, ואילו מי ששואפים לקדם כאן כלכלה סוציאליסטית ולחלק מחדש את העושר, תומכים בזכותן של רשויות עשירות להשאיר אצלן הכנסות אדירות במקום לצמצם פערים בין רשויות חזקות לחלשות.
אחרי הישיבות הסוערות סביב הנושא בוועדת הכספים בשבוע שעבר, שהתקיימו תוך מבצע צבאי בעזה, הגיעו בכירי האוצר להסכמות עם יו"ר השלטון המקומי חיים ביבס. המתווה המוסכם הפחית משמעותית את שיעור ההכנסות שהרשויות החזקות יתבקשו להעביר לקרן, והבטיח לשלטון המקומי שליטה בקרן כך שהיא לא תהפוך ל"קופה הקטנה" של האוצר.
מבחינת חלק מראשי הרשויות לא מדובר רק בהפסד תקציבי שאפשר למזער במתווה פשרה, אלא חלק ממאבק גורף בממשלה
אבל אז סוף השבוע עבר, וההסכמות התאיידו. ביבס הלך הביתה ביום חמישי עם הסכם פשרה, אבל חזר ביום ראשון עם מלחמה בכל החזיתות, כולל שביתה ברשויות המקומיות. סלידתם מהממשלה של חלק מראשי הערים החזקות – כמו ראש עיריית תל־אביב־יפו רון חולדאי, וראש עיריית רמת־גן כרמל שאמה־הכהן – איננה מוסתרת כלל. מבחינתם מדובר כאן לא רק בהפסד תקציבי שאפשר למזער במתווה פשרה, אלא חלק ממאבק גורף בממשלה. למה להגיע לפשרות אם אפשר לעורר מהומה ולגייס לעניין גם את תנועת המחאה נגד הרפורמה המשפטית? מי שהאשימו תחילה את הממשלה בכינון דיקטטורה ואז עברו לזעוק על השוויון בנטל, מדברים עכשיו על "שוד הארנונה".
הוויכוח הענייני שראוי בהחלט לקיים בסוגיה הזו – האם קרן הארנונה היא פתרון טוב להורדת מחירי הדיור, עד כמה היא פוגעת באוטונומיה של הרשויות המקומיות, ומהו המנגנון הנדרש כדי לצמצם פערים בין רשויות – הפך במהרה לסערה פוליטית, שבה כולם נכנסים לעמדותיהם הידועות מראש.
בעבר עלו הצעות דומות, בין השאר בממשלת בנט־לפיד, שכללה את הצעת חוק הארנונה בחוק ההסדרים, שבסופו של דבר לא קודם. עכשיו פוליטיקאים ממפלגות שלא כל כך מזמן קידמו את החוק, יוצאים נגדו בטענות שונות ומשונות. אחת מהן היא הטענה שמדובר במנגנון שמעביר כסף מרשויות "חילוניות" לרשויות "חרדיות". זאת אף שבני־ברק, למשל, צפויה לתרום לקרן המשותפת בגלל שטחי המסחר שנמצאים בתחומה; ושרשויות "חילוניות" רבות אמורות להיתרם ממנה ובהן אשקלון, בת־ים, דימונה, אופקים, גדרה, מבשרת־ציון, או־עקיבא, נהריה, לוד, רמלה, קריית־אונו, קריית־אתא ואחרות.
השלטון המקומי התנגד להצעה הזאת בגלגוליה הקודמים, ומתנגד גם כעת. הרשויות החזקות מחזיקות בכוח פוליטי רב, והן הסתמכו על יכולתן ללחוץ מספיק כדי שההצעה הנוכחית תיפול גם הפעם. לכן הן סירבו לשאת ולתת בחודשים האחרונים על הצעות פשרה. אלא שהפעם הן נתקלו בשר אוצר שמתעקש להעביר את התיקון הזה, מסיבותיו שלו. למשל, הוא פחות לחיץ מצד ראשי רשויות עשירות שאין להן השפעה פוליטית עליו. כמו כן הוא נדרש לוותר על רבות מרפורמות הדגל של חוק ההסדרים שלו, כך שקרן הארנונה נשארה כהישג גדול אחרון, ועליו הוא לא מתכוון לוותר.
לשנות את התמריצים
אז במה דברים אמורים? קרן הארנונה היא פתרון שמתגלגל במשרד האוצר בשנים האחרונות, כדי לפתור בעיה אמיתית שהיא אחד הגורמים העיקריים למחירי הדיור הגבוהים בישראל: עיוות בתעריפי הארנונה, שמייצר תמריצים גרועים לשוק הדיור. זו איננה קרן שמטרתה לצמצם פערים בין רשויות, גם אם היא לכאורה לוקחת תקציבים מרשויות חזקות, אלא בקרן לתמרוץ דיור.
במצב הנוכחי, רשויות מפסידות כסף על כל תושב חדש שמצטרף אליהן. הסיבה לכך היא תעריפי הארנונה למגורים, הנמוכים משמעותית מתעריפי הארנונה לעסקים, וזאת אף שההוצאות על תושבים גדולות בהרבה מההוצאות על עסקים. כל משפחה שמצטרפת לעיר, מקבלת מהרשות המקומית שלל שירותים: חינוך ורווחה (ובכלל זה בנייה ותחזוקה של מבנים), שכר לסייעות ומטפלות, ניקיון, תאורה, גינון, תחזוקת שטחים פתוחים, שירותי תרבות, מוסדות דת, אירועים עירוניים, תברואה, תחזוקת דרכים ותשתיות ועוד ועוד. על עסקים, לעומת זאת, רשויות מקומיות מרוויחות הרבה מאוד כסף, וכמעט אין להן הוצאות. התעריף הממוצע של ארנונה למגורים בכלל הרשויות המקומיות עומד על 52 שקלים למטר רבוע, בעוד שהתעריף הממוצע למשרדים, שירותים ומסחר עומד על 184 שקלים; בחלק מהרשויות הפער הזה גדול אפילו פי עשרה.
לא פלא אפוא ששטחי מסחר ותעסוקה הם משאת נפשה של כל עיר ורשות בישראל, ושקשה מאוד לשכנע ראשי ערים לבנות בתים למגורים בשטחן. גם אלף תוכניות דיור אינן מצליחות לשנות את המשוואה הזאת. כל עוד המציאות הפשוטה היא שכל תושב גורם הפסד לעיר, עיריות לא יבנו בהיקפים שידביקו את הביקוש לדיור. בנייה לעסקים ותעשייה, לעומת זאת, יש בשפע, ורשויות שהתמזל מזלן והן שוכנות במרכז הארץ, או שמסיבות היסטוריות יש להן שטחי תעשייה ומסחר גדולים – נהנות מהכנסות גבוהות באופן משמעותי מרשויות הנמצאות בפריפריה, או כאלה שבשל חלוקת הגבולות הוותיקה אינן חולשות על שטחי תעשייה.
רק כדי לסבר את האוזן: תושבי תל־אביב, המשופעת במסחר ועסקים, משלמים ארנונה נמוכה יחסית. בחסות ההכנסות הגבוהות מהארנונה העסקית, מצליחה העירייה של חולדאי לספק לתושביה אפילו צהרונים וחוגים מסובסדים, להעביר סכומי עתק למוסדות החינוך בתחומה ולסייע להם להעניק חינוך ברמה גבוהה מאוד.
הפתרון המתבקש ברור לכאורה: להגדיל את הארנונה למגורים, כך שהיא תכסה את ההוצאות של הרשות המקומית. אלא שעדיין לא נולד הפוליטיקאי שיבקש להגדיל בעשרות אחוזים בבת אחת את המיסים שהאזרחים משלמים. קרן הארנונה ביקשה לפתור את הבעיה הזאת בדרך עקיפה. במקום להגדיל את הארנונה לכולם – לחלק מחדש חלק ממנה בין הרשויות. רשויות שיש להן הכנסות גדולות מארנונה עסקית, יתבקשו לתרום אחוז מסוים מהגידול בהכנסות העתידיות שלהן לטובת קרן משותפת, שממנה יינתן לכל רשות מקומית שתבנה בתחומה מענק בסך 1,850 שקלים מול כל היתר ליחידת דיור.
שוד, אחד המונחים ששבו ונשמעו השבוע, בוודאי אין כאן. הרשויות יתרמו רק מהגידול העתידי בהכנסות שלהן, כלומר רק מהתוספת לארנונה העסקית ולא מהכנסות קיימות, כך שההכנסות הקיימות שלהן, וממילא גם השירותים לתושב, בכל מקרה לא ייפגעו. מי שתקפו את התוכנית ואף בחרו לשבות במחאה נגדה, הן הרשויות החזקות והעשירות שמטבע הדברים אינן ששות לאבד תקציבים עתידיים.
קרן הארנונה היא לא מנגנון מושלם, אלא דרך עקומה מעט לתקן עיוותים חמורים יותר שנוצרו במהלך השנים. היא לא תפתור את כל בעיות הדיור בישראל, מכיוון שמדובר בקרן קטנה של בסך הכול כ־160 מיליון ש"ח, וקשה להאמין שתקציבים כאלה ישנו באופן יסודי את התמריצים לבנייה – אבל היא כן צעד בכיוון הנכון. היא גם לא תצמצם את הפערים הגדולים בין רשויות, כי אזורי הביקוש תמיד יהיו, ובכן, מבוקשים יותר. אבל כן יש כאן אמירה מצד הממשלה שארנונה לעסקים היא לא רק נחלתן הבלעדית של הרשויות החזקות.
ערים הופכות לחזקות ועשירות בעקבות גורמים רבים מאוד, חלקם אקראיים כמו מיקום והיסטוריה, אבל גם בגלל תקציבים ממשלתיים. עיר במרכז הארץ, למשל, מקבלת תחבורה ציבורית בסבסוד ממשלתי, השקעה גדולה בתשתיות, רכבת קלה ומטרו. כל אלה מגדילים את האטרקטיביות שלה לעסקים, שמגדילים בתורם את הכנסותיה. ונקודה נוספת: בניגוד לארנונה למגורים, שבה מי שמשלם הוא גם מי שמקבל את השירותים, ארנונה עסקית משולמת על ידי בעלי עסקים שלא בהכרח גרים באותה עיר שבה הם פועלים. גם מהבחינה הזו, חלוקת ההכנסות לערים אחרות היא עניין שיש בו היגיון רב.
ריכוזי מדי
ההחמצה הגדולה בפוליטיזציה המוגזמת של סוגיית קרן הארנונה, נעוצה אולי בכך שראשי הרשויות החזקות בחרו לקדש מלחמה על הרעיון שהם יצטרכו לתרום חלק קטן מהפרה המניבה של הארנונה העסקית, במקום לצאת למאבק עקרוני וחשוב הרבה יותר: שהממשלה תאפשר להם שליטה וחופש פעולה גדולים יותר בתקציבים האדירים שכן נשארים בשליטתם. השלטון בישראל ריכוזי באופן מובהק ומופרז, מבחינת חופש הפעולה שהוא מעניק לרשויות המקומיות. על פי נתונים שאסף אריאל פינקלשטיין, חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, ישראל נמצאת במקום 109 מתוך 182 מדינות, במדדי הריכוזיות של הבנק העולמי.
הרשויות המקומיות צודקות בטענתן שהמדינה נכנסת להן יותר מדי לכיס, אבל הסיפור הוא לא קרן הארנונה, אלא אינספור דרכים אחרות שבהן המדינה מצירה את צעדיהן בניהול הקופה המקומית. אין כמעט פעולה של השלטון המקומי שאינה דורשת אישור של שר הפנים או של משרד האוצר. הכנסותיהן של הרשויות נקבעות על פי תעריף שמוכתב מהממשלה, עם מנגנון עדכון על בסיס קריטריונים קבועים. הממשלה הגדילה לעשות וקבעה גם שהרשויות חייבות להעניק הנחות בארנונה לפי קריטריונים שנקבעו בכנסת. זו מחוקקת הנחות ופטורים כרצונה, ומשאירה עיריות רבות עם משאבים מדולדלים. כשלעירייה נגמר הכסף, ורבות מהן גירעוניות באופן תמידי, היא צריכה לחזר על פתחי משרד הפנים ולבקש מענקים.
הרשויות המקומיות מעניקות לאזרחים את השירותים הבסיסיים ביותר שהם זקוקים להם ביום־יום, כמו תברואה, חינוך ורווחה, אבל הן לא יכולות לקבוע מה יהיו הכנסותיהן ולא כמה הן יוציאו על השירותים הללו. מדיניות החינוך על כל היבטיה נקבעת מלמעלה, על ידי משרד החינוך. עיריות אינן יכולות להחליט כמה כיתות לבנות, כמה לשלם למורות או לגננות, וכיצד להוציא את תקציבי החינוך ולנהל את בתי הספר בתחומן. רשויות מקומיות אינן קובעות את מסלולי התחבורה הציבורית בתחומן, אינן רשאיות לבנות תחנות רכבת או לסלול כבישים, וגם אכיפת חוקי התעבורה איננה בשליטתן. כל הבעיות שמטרידות את האזרחים בחיים עצמם – מגן ילדים שלא נפתח כי לא נמצאה סייעת, ועד צומת מסוכן – מגיעות לפתחה של העירייה, אבל ידיה כבולות. מקבלי ההחלטות יושבים בירושלים.
מרכז השלטון המקומי נאבק נגד קרן הארנונה, משום שהוא משרת את האינטרס של הרשויות החזקות. אם הוא היה נלחם עבור אוטונומיה גדולה יותר בניהול המשאבים, ולמען חופש פעולה גדול יותר במתן השירותים לאזרחים, או אפילו דורש, תמורת הסכמה לקרן הארנונה, מתווה לביזור סמכויות לרשויות מקומיות – הוא היה מיטיב עם כלל הרשויות, כולל החלשות שבהן.
