יישובים חדשים בצפון: הממשלה מכריזה, אבל בשטח לא קורה דבר

לאחרונה הכריזה ממשלת ישראל על הקמת שני יישובים חדשים בגליל, אחד בגליל העליון, בשטח המועצה האזורית מבואות חרמון, והשני בגליל התחתון, בצמוד לבית הספר כדורי, בין צומת גולני לכפר תבור. כן הוכרז על הקמה ואסדרה של 22 יישובים חדשים ביהודה ושומרון. ההכרזות מעוררות התרגשות ושמחה בלב כל אוהבי ההתיישבות, אבל מבט מפוכח מבהיר: הדרך עוד ארוכה. ממשלת ישראל מחליטה ומכריזה מדי פעם בפעם על הקמה של יישובים חדשים, בעיקר בפריפריה הצפונית והדרומית, אלא שברוב המקרים, ההחלטות נותרות על הנייר בלבד ולא הופכות למציאות, ועוברות שנים רבות עד שההכרזה מיתרגמת לבאגרים כתומים שמכשירים את הקרקע.

דוגמה קיצונית לכך היא היישוב הכפרי המשלב "שיבולת", שעל הקמתו הכריזו כבר כמה וכמה ממשלות בשלושת העשורים האחרונים. ההצעה הראשונה להקים יישוב יהודי חדש בגליל התחתון, על רכס הר טורען, הועלתה בממשלת ישראל עוד בשנת 1999. ארבע שנים מאוחר יותר, בשנת 2003, נכללה היישוב החדש, שאז עוד נקרא בית רימון ב', בתוכנית של ראש הממשלה אריאל שרון להקמת 30 יישובים חדשים בנגב ובגליל. השרה לאיכות הסביבה וקק"ל התנגדו להקמת היישוב החדש. "על רכס טורען יש שני יישובים שמיועדים להרחבה וניתן לחזק אותם", צוטט אז ב"הארץ" מנהל אזור צפון בקק"ל כשהוא מתייחס לקיבוץ בית רימון וליישוב הקהילתי מצפה נטופה, "אין מקום ליישוב נוסף שיהיה כולו על חשבון שטחי יער ויהווה פגיעה נופית". למרות ההתנגדויות מבית ומחוץ, בתחילת שנת 2004 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז צפון את הקמת היישוב החדש על הרכס שבין בועיינה-נוג'ידת וטורען.

אלא שהליך התכנון של שיבולת התקדם באיטיות רבה מדי בסבך הבירוקרטיה הישראלית. בשנת 2011, באקט מחאה, עלו לקרקע מתיישבים עם מבנים יבילים, ללא אישור רשויות התכנון והבנייה. הם פונו משם בהמשך והיישוב לא הוקם. הקמת היישוב אושרה מחדש בממשלת נתניהו בקיץ של שנת 2014, כשהפעם הוגדר היישוב "ישוב ייחודי קהילתי שיהיה  מיועד לאוכלוסיית בעלי הצרכים המיוחדים במשולב וכחלק בלתי נפרד מהאוכלוסייה הכללית". בשנת 2015 הודיעה המועצה הארצית לתכנון ובנייה שהיא "איננה רואה מניעה להקמת יישוב חדש בצמוד ממזרח לבית רימון". בקיץ של שנת 2018 ממשלת נתניהו שבה ואישרה את הקמת היישוב פעם שנייה, והטילה את האחריות על הקמתו על שורה של משרדים ורשויות, אך רק באוקטובר 2022 שונתה סוף סוף תוכנית המתאר המחוזית למחוז צפון ונקבע שטח ליישוב החדש בצמוד לבית רימון, שינוי שאושר באוגוסט 2023. אחד ממקדמי התוכנית הביע אז תקווה שעד סוף 2025 כבר יעמדו הבתים הראשונים של היישוב, אך רק בשנת 2024 אישרה הוועדה המחוזית צפון של מינהל התכנון את ההצעה שהגישו משרד הבינוי והשיכון בשיתוף החטיבה להתיישבות. גם עכשיו, באמצע שנת 2025, כמעט 26 שנה לאחר שהועלתה בממשלה הצעה להקים יישוב חדש בגליל התחתון, עדיין לא הוכשר אתר היישוב שיבולת לבנייה. אפשר להעריך שיעברו לפחות עוד שלוש שנים עד שיינתן היתר בנייה וייבנו בתים ראשונים בשיבולת.

ככה מקימים יישוב חדש בישראל

מסע החתחתים הארוך של שיבולת הוא אמנם קיצוני יחסית, אבל מייצג היטב את הדרך שעוברת על יישוב חדש מרגע ההכרזה ועד הקמתו בפועל. יישוב חדש מתחיל בהכרזה נחרצת של גורמי ממשל, אלא שההכרזה לא מחליפה את הליכי התכנון שלהם אחראי מינהל התכנון בישראל, שהוא גוף ריכוזי והיררכי הכפוף לממשלה. המינהל פועל בהתאם לתוכנית המתאר הארצית 35 ("תמ"א 35"), שאושרה בשנת 2005 על ידי ממשל ישראל, ומתווה מדיניות של שימור ערכי טבע והימנעות מהקמת יישובים חדשים בשטחים פתוחים. לאור מדיניות זאת, יישוב חדש יוקם רק אם יהיו הצדקות להקמתו, יוצגו ההשלכות של הקמת היישוב החדש על הסביבה והתשתיות, ויובאו חלופות אחרות שאינן הקמת יישוב חדש. כל אלו מוגשים כתזכיר לוועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע), שדנה בהצעה להקים יישוב חדש ומגישה את המלצתה למועצה הארצית לתכנון ובנייה, שמאשרת או דוחה את ההמלצה.

אם ההצעה להקים יישוב חדש צלחה את השלבים התכנוניים הראשונים הללו, וגם התקבלה חוות דעת כלכלית-תקציבית חיובית של משרד האוצר, ההצעה חוזרת לממשלה לאישור נוסף. לאחר מכן, ההצעה מצריכה שינוי של תוכנית מתאר מחוזית (תמ"מ) כך שתכלול את היישוב החדש, הפקדה להתנגדויות הציבור ובעלי עניין, דיונים, אישורים נוספים, הכנת תשריטים, תוכניות מפורטות ועוד. ההליך כולו יכול לארוך שלוש שנים במקרה של הוספת שכונה ליישוב קיים, והרבה יותר במקרה של יישוב חדש, שמצריך גם הקמה של תשתיות חדשות כמו כבישים, קווי מים, חשמל ותקשורת ועוד.

מה תוקע את הקמת היישובים?

הקמת יישוב חדש בישראל הפכה למאתגרת יותר, ויש שיאמרו דווקא למסודרת יותר, בעקבות מסמך הנחיות קצר שכתב היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז בסוף שנת 2004. באותם ימים ביקש אריאל שרון להקים כ-30 יישובים חדשים בגליל ובנגב. אחד מהם היה "כפר המדע", יישוב קהילתי חדש, שנועד לקום על הר אבנון, שמורת טבע לא רחוקה מהעיר ירוחם. לאחר שמיקומו של היישוב החדש עורר התנגדויות רבות בממשלת שרון, הגיע הנושא לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה מני מזוז, שפרסם הנחיה חדשה למנכ"לים וליועצים המשפטיים של משרדי הממשלה בנוגע להקמת יישובים חדשים; על פי ההנחיה של מזוז, כל החלטת ממשלה להקמת יישוב חדש חייבת להתבסס על עבודת מטה מקצועית, הכוללת התייחסות למדיניות התכנון הכוללת, לחלופות האפשריות ולמגוון היבטים הכרוכים בהקמת היישוב, ובהם היבטים תקציביים, תשתיתיים, סביבתיים, תעסוקתיים וחברתיים.

מזוז לא הסתפק בכך וקבע ש"נוכח מורכבות ההחלטה בעניין זה והסמכויות הנתונות בעניין לגורמים נוספים, שאותם אין הממשלה נועדה להחליף (מוסדות תכנון ומינהל מקרקעי ישראל), יש לנסח את החלטות הממשלה באופן שלא יפגע בשיקול הדעת המקצועי המוקנה בחוק לגופים השונים המופקדים על היבטים שונים הכרוכים בהקמת יישוב. לפיכך אין לכלול בהחלטה הוראות תכנוניות מוחלטות. בהיבטים אלה רשאית הממשלה להביע מדיניותה בנושא, אך לא להחליט במקום הרשות המוסמכת".

מסמך ההנחיות של מזוז קבע שממשלת ישראל רשאית להכריז על הקמת יישוב חדש, אך אינה רשאית לקבוע את מיקומו ותיחומו המדויק של היישוב; את שיקול דעת בנושאים אלו היא נדרשה להשאיר למוסדות התכנון השונים, המועצה הארצית לתכנון ובנייה או ועדת המשנה של המועצה. "עד עכשיו, אף אחד במוסדות התכנון לא העלה על דעתו שניתן לערער על קביעה של הממשלה לגבי המיקום של יישוב חדש", אמר אז בכנות ראש אגף שימור סביבה בחברה להגנת הטבע בראיון ב"הארץ", אבל מאותו רגע זה כבר עלה על הדעת. הכוח עבר מידי הממשלה לידי הפקידים. הממשלה מכריזה, רשויות התכנון בוחנות.

עשרות הכרזות במהלך השנים, ובשטח יישובים בודדים

חשוב לציין שמאז ומעולם ממשלות ישראל ומשרדיהן לא הצטיינו בתרגום המילים הגדולות למעשים בשטח. דו"ח מבקר המדינה משנת 2004 העלה כי החלטות ממשלה אחדות על הקמת יישובים לא מומשו כלל או מומשו רק לאחר שנים רבות, לפעמים יותר מעשרים שנה לאחר קבלת ההחלטה בממשלה. כך, למשל, בין השנים 1999-1981 החליטו ממשלות ישראל על הקמה של שישה יישובים, אך רק אחד מהם הוקם, בשנת 1998, נכון לשנת כתיבת הדו"ח. בדומה, בין השנים 2002-1997 הכריזו ממשלות ישראל על הקמה של עשרות רבות של יישובים נוספים, אך עד שנת 2004 נעשו עבודות פיתוח ואכלוס בשבעה בלבד, ו-18 יישובים אחרים היו עדיין בתהליכי תכנון בלבד.

מאז שנת 2004 הכריזו ממשלות ישראל על הקמתם של כ-50 יישובים חדשים בצפון ובדרום, לצד יישובים רבים נוספים ביהודה ושומרון, אך רק מעטים מהם הגיעו לקו הגמר והוקמו בפועל; רוב היישובים שעליהם החליטה הממשלה נפלו בשלבים הראשונים של ההליך התיכנוני, ואלו שצלחו אותם, נכנסו להליכי תכנון ארוכים, שהביאו לכך שמרגע ההכרזה על יישוב חדש ועד הקמתו עוברים שנים רבות, ולעיתים עד עשרים שנים ואף יותר. יוצא דופן אחד הוא רמת טראמפ, יישוב שעל הקמתו הכריזה ממשלת ישראל ב-2019 והוקם בפועל ב-2020. אלא שרמת טראמפ הוא מקרה חריג, שכן הוא אינו יישוב חדש, אלא יישוב קיים, ברוכים (קלע אלון), עם תוכניות מתאר מאושרות עוד משנת 2001 (שלב 3 בתמונה, מימין).

האם מסמך ההנחיות של מזוז הוא שמקשה על הקמת יישובים חדשים? תלוי את מי שואלים. מצדדי ההתיישבות טוענים שמאז שפורסם מסמך מזוז ב-2004 הוקמו רק יישובים שעליהם הוכרז לפני פרסום המסמך, ואפילו לא יישוב חדש אחד שעליו הוכרז לאחר 2004; גורמים במינהל התכנון, לעומת זאת, מסבירים שהסיבה לעיכובים בהקמת יישובים חדשים אינה מסמך ההנחיות, אלא העובדה שלעיתים ההכרזה על הקמת יישוב חדש לא מלווה בעבודת מטה מסודרת; בנוסף, יישובים לא צולחים את שלבי התיכנון הראשונים משום שאין הצדקה להקמתם, הן מבחינה כלכלית-תקציבית והן משום שיש חלופות תכנוניות שאינן הקמת יישוב חדש; לעיתים, הליך ההקמה מתעכב משום שלא הוגשו המסמכים הנדרשים למינהל התכנון, שבו בסופו של דבר יושבים אנשי תכנון שעושים את מלאכתם לפי ההנחיות והחקיקה; גם העובדה שהקמה של יישוב חדש מצריכה הליכים תכנוניים רבים, כולל תכנון תשתיות, עשויה לגרום לעיכוב בהקמת יישובים חדשים.

אז מתי יוקמו היישובים הגליליים שעליהם הוכרז רק לאחרונה? קשה לדעת, אך לאור תקדימי העבר, גם הקמתם של כדורי ומבואות חרמון לא צפויה להתרחש בשנים הקרובות. ובכל זאת, יש פלוס אחד בכך שלא מדובר בהקמה של שני יישובים חדשים לגמרי אלא בעיקר במיתוג חדש של מתחמים אזוריים שכבר פעילים – כפר נוער ומרכז אזורי. לפי התוכנית, תורחב פעילותם של המתחמים הקיימים ל"מבנה התיישבותי" שישלב שירותים אזוריים, פעילות מוסדית ושכונות מגורים שיובילו להגדלת ההיצע לקליטה ופיזור של אוכלוסייה במרחבים הפריפריאליים של הגליל. הרחבת פעילות של מתחם קיים, בניגוד להקמת יישוב חדש, עשויה לקצר הליכי תכנון רבים, בוודאי את שלבי הקמת התשתיות, ועשויה להתברר כהחלטה מושכלת של הממשלה – שתביא לכך שהיישובים האלו אכן יוקמו בעשור הקרוב.

השאלה שבכל זאת נותרה פתוחה היא: מדוע ממשלת ישראל מעדיפה שוב ושוב להכריז על הקמת יישובים חדשים, במקום לדאוג לכך שיישובים שעליהם כבר הוכרז בעבר ו"נתקעו" יקודמו בידי פרויקטורים עד שיהפכו למציאות בשטח?