בירוקרטיה בדרך לממ"ד: הסיבות לכך שלמיליוני ישראלים אין מרחב מוגן זמין

אם יש מסר מרכזי שצה"ל, פיקוד העורף והתקשורת משדרים לנו שוב ושוב בשבוע האחרון, הוא עד כמה הקפדה על ההנחיות מצילה חיים. כניסה למרחבים מוגנים, חוזרים ואומרים לנו, מצמצמת את הסיכון לפגיעה במאות אחוזים. מבחינה זו, האיום שישראל התמודדה איתו השבוע אינו חדש ואינו מפתיע. כבר שנים רבות תרחיש הייחוס של צה"ל לפגיעה בעורף במקרה של מלחמה רב־זירתית הוא ירי של עשרות אלפי רקטות וטילים, חלקם מדויקים, על ערי ישראל ויישוביה. ואכן, התרחיש הזה התממש בעימותים רבים עם מדינות וארגוני טרור בשני העשורים האחרונים, בוודאי בעשרים החודשים האחרונים.

מבקר המדינה התריע כבר בשנת 2020 כי ל־28% מאוכלוסיית ישראל אין מיגון תקני בסמוך למקום מגוריהם. המשמעות היא שכ־2.6 מיליון מאזרחי ישראל חיים בלי מיגון בעת מלחמה. לכ־27% מהאוכלוסייה יש מקלטים פרטיים משותפים, ול־6% נגישות למקלטים ציבוריים ולמחסות המוניים תקניים. רק ל־38% מהאוכלוסייה יש ממ"ד תקני בבית, פתרון המיגון המועדף על פי פיקוד העורף. כחלק מלקחי מלחמת המפרץ הוחלט לחייב הקמת ממ"ד בכל בית מגורים חדש. ההיגיון בבסיס ההחלטה הזאת הוא שההגעה למקלטים הציבוריים אורכת זמן, ובמקרה של זמן התראה קצר בעת מתקפת טילים, מוטב שיהיה מרחב מוגן בכל דירה או בכל קומה. החל מ־1992 נדרשת אפוא הקמת מרחב מוגן בכל בנייה חדשה או בתוספת בנייה, אבל כיוון שהחובה הזאת אינה חלה רטרואקטיבית, לכ־60% מתושבי ישראל אין מרחב מוגן ביתי נגיש.

כל הנתונים האלו היו מוכרים וידועים עוד לפני המלחמה. ובכל זאת, מי שביקש להוסיף לבניין מגורים ישן ממ"ד, כדי להימנע מהצורך לחפש ברגע האמת מקלט ציבורי, נתקל לאורך השנים בחומות בירוקרטיה גבוהות. עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, הפנימו ישראלים רבים כמה חשוב שיהיה להם מרחב מוגן בתוך הדירה או בית המגורים. רבים עברו לדירה חדשה שנבנתה אחרי 1991 וכוללת ממ"ד, והביקוש לדירות כאלה זינק מאז תחילת המלחמה. האפשרות השנייה הייתה להוסיף ממ"ד לדירה הקיימת, באחד משלושה מסלולים עיקריים: לבנות ממ"ד בבית כפי שהוא; להצטרף לתמ"א 38, שבה מחזקים את הבניין כולו ומוסיפים לו ממ"דים; או ללכת למסלול של פינוי־בינוי, שבמסגרתו הורסים את כל הבניין ומחדשים את כל התשתיות על יסודות חזקים יותר, ובסיום הבנייה כל דייר מקבל דירה חדשה וגדולה יותר, שכוללת בתוכה גם ממ"ד.

אלא שתמ"א 38, תוכנית שעיקרה חיזוק מבנים ישנים מפני רעידת אדמה, הופסקה במרבית חלקי הארץ. התמריץ שניתן בה ליזמים הוא הרשאה לבנות שתי קומות נוספות בבניין ולשווקן. התוכנית הייתה פופולרית במיוחד באזורי הביקוש, כיוון שהתמורה שהתקבלה על הדירות הנוספות הצדיקה את העלויות של חיזוק המבנה ותוספת הממ"ד, אך ביישובי הפריפריה כמעט שלא חודשו בניינים במסגרתה. בניין שמבקש לצעוד במסלול השלישי ולהשלים פרויקט פינוי־בינוי ניצב בפני תהליך שנמשך בין שמונה לעשר שנים ודורש הסכמה של הדיירים בבניין, יזם שמעוניין ליישם את הפרויקט, שנים של בירוקרטיה מול ועדות התכנון, ובסופו של דבר גם צורך לפנות את הבית לתקופה של כארבע שנים, בעת ההרס והבנייה מחדש.

מי שמבקש רק להוסיף ממ"ד לדירה הקיימת, נדרש גם הוא לתהליך של הוצאת היתר בנייה שנמשך בין שנה לשנתיים, וכן לאישור של פיקוד העורף על תקינות הממ"ד. בקיצור, בירוקרטיה מכל עבר ותהליכים ארוכים, שהשאירו את מרבית אזרחי ישראל בלי ממ"ד לאורך שנים. זאת אף שמדובר בסיפור של ווין־ווין; הדיירים מקבלים חדר נוסף וממוגן בבית, משלמים עליו בעצמם, והמדינה מקבלת עוד בתים שהתמגנו בלי להוציא על כך שקל מקופתה. מדוע אפוא במדינת ישראל, אפילו בעת מלחמה, קשה כל כך לבנות ממ"ד, שהוא עניין של הצלת חיים?

"תמ"א 38 הייתה הצלחה גדולה בהרבה ערים במרכז הארץ", אומרת ענבר וייס, סגנית מהנדס העיר ירושלים. "רמת־גן למשל שינתה את פניה. הבעיה בתמ"א 38 היא שהיא מייצרת רק חידוש של המבנה ותוספת ממ"דים ויחידות דיור, בלי לטפל בכלל במרחב הציבורי. כל אחד מטפל בבניין של עצמו, אבל לא מטפלים בתשתיות הרחוב ובצורכי הציבור. כלומר, הוספנו עוד יחידות דיור אבל לא הוספנו עוד גני ילדים או בתי ספר. ברחובות מסוימים, כשהיו הרבה בניינים שהלכו לתמ"א 38, הרגישו שלא עומדים בעומס".

לדברי וייס, "היום התקליט התחלף ומדברים יותר על התחדשות עירונית ופרויקטים של פינוי־בינוי. לא בניין אחד, אלא מקבץ בניינים. אפשר למחוק שכונה ישנה וליצור שכונה חדשה, ואז מייצרים שטחים פתוחים וצורכי ציבור, ומחדשים תשתיות כי חפרנו אזור נרחב יותר. זאת הדרך הטובה ביותר לחדש את הרקמה העירונית וגם להוסיף ממ"דים. הבעיה היא שמה שטוב בעולם התכנון ונכון ברמה העירונית, מתנגש עם ממד הזמן. כשעושים משהו נכון יותר תכנונית, מאריכים את לוחות הזמנים, והזמן פה הוא חשוב. כאן הקונפליקט. מדינת ישראל מנסה לפתור את המצב הזה וליצור תוכניות מהירות של התחדשות עירונית".

הקומה השלישית

בתחילת מלחמת חרבות ברזל אושרו כמה תיקוני חקיקה מהירים שנועדו להקל על האפשרות להוסיף ממ"ד לדירות קיימות במסלול מהיר. לבתים צמודי קרקע ולבניינים משותפים עד שתי קומות ניתנה אפשרות להוסיף ממ"ד בפטור מהיתר בנייה בהגשת תוכנית לפיקוד העורף, והוא התחייב לתת אישור בתוך שבועיים. בדרך זו ניתנו בשנה וחצי האחרונות כ־7,500 היתרים לממ"דים בבתים צמודי קרקע. במסלול הזה התאפשר למגן גם מוסדות חינוך ומוסדות ציבור חיוניים כמו גני ילדים, מרפאות, בתי כנסת ומוסדות רווחה. כך אושרו 750 בקשות למיגון מוסדות. האפשרות הזאת נקבעה בהוראת שעה עד אוקטובר 2026, אבל בפיקוד העורף ממליצים להפוך אותה לתקנה קבועה.

נוסף על כך, במשרד הפנים קידמו תוכנית מתאר ארצית מיוחדת לבניית ממ"דים (תמ"א 40), שהציעה הקלות גם לבניינים הגבוהים משתי קומות. בין השאר הותר לבנות ממ"ד בהליך מקוצר וכן בחריגה מקווי הבניין עד מטר, וכך יכלו בניינים רבים לבנות ממ"דים. ההליך המקוצר אמור להסתיים במתן היתר בתוך שלושה חודשים.

אלא שבשטח, הדברים עובדים מעט אחרת. הנה סיפור קטן בגוף ראשון, אחד מני רבים: כחצי שנה לאחר פרוץ המלחמה ביקשו ארבעה שכנים בבניין שבו אני מתגוררת, בן ארבע קומות, לבנות ממ"דים. במקרה שלנו מדובר בהוספת עמודת ממ"דים שאינה חורגת מקו הבניין, שוכנת בחלקו האחורי ואינה מפריעה לשכנים או מכערת את החזית. מאז הגשת הבקשה עברה כשנה, והיתר בנייה אין. ההיתר אמור היה להינתן בהליך מקוצר, אבל בפועל הוא עלול להימשך שנתיים, וכולל דרישות כמו חוות דעת מהמחלקה לאיכות הסביבה (מדוע?) וחוות דעת מהמחלקה להסדרי תנועה (כיצד תוספת חדר בדירה קיימת משפיעה על התנועה?).

"כשמחברים עמודת ממ"דים לבניין קיים יש היבטים הנדסיים וענייני קונסטרוקציה, והדברים האלה צריכים להיבדק ולקבל היתר", מסביר נתן אלנתן, יו"ר מטה התכנון הלאומי. "בבניינים עד שתי קומות זה פשוט יחסית ושם נתנו פטור, אבל בשלוש קומות ומעלה מדובר במבנה מורכב. ועדה מקומית היא שמעניקה את ההיתר, ולכל ועדה מקומית ישנם השיקולים שלה – יש כאלה שמתקתקים, ויש כאלה שהבירוקרטיה אצלם ארוכה יותר. מבחינתנו הרחבנו את הפטור עד המקסימום. אני מקווה שעם המלחמה הזאת יואצו תהליכים".

מרכיב חשוב נוסף בסיפור הוא שהמדינה איננה מעוניינת לעודד בנייה של ממ"דים בלבד כתוספת לבניינים ישנים, ולפיכך לגורמי התכנון אין מוטיבציה לעודד בנייה מסיבית של ממ"דים ולהקל עליה. בניית ממ"ד בלבד נותנת מענה מהיר לסוגיית המיגון שהיא דחופה בהחלט, אבל לא לחיזוק המבנה מפני רעידות אדמה, להתחדשות המרחב הציבורי סביבו או להגדלת היצע הדירות בשכונות מבוקשות. "אנחנו מעדיפים לעודד בניינים ישנים ללכת להתחדשות עירונית, ולא רק לבנות ממ"דים", מאשר אלנתן, "ובנייה של ממ"דים מורידה את המוטיבציה ללכת להתחדשות עירונית. אנחנו כמובן לא מונעים את זה, כי חיי אדם חשובים יותר. מי שרוצה לבנות ממ"ד נותנים לו את המסלולים".

כפי שפתחנו, הממ"ד הוגדר אמצעי המיגון המועדף. למקלט תת־קרקעי יש יכולת הגנה גבוהה, מעטפת עבה יותר ודלתות וחלונות מחוסמים, ובכל זאת המלצת פיקוד העורף היא להיכנס לממ"ד אם יש כזה בדירה. להמלצה הזו יש כמה הצדקות. ראשית, הממ"דים ממוגנים טוב מאוד - הם נבנים בתקן מחמיר מאז מלחמת המפרץ שגם בה נורו עלינו טילים בליסטיים, אף שהטילים ההם היו פחות מתקדמים ומדויקים מהנוכחיים. תקן הממ"ד בנוי להגן מפני פגיעת הדף של עד טון חומר נפץ, כפול מתכולת הטילים ששיגרה איראן לפה השבוע.

אבל היתרון הבולט שלהם הוא היותם חלק מהבית ועל כן בעלי נגישות גבוהה ומתוחזקים היטב. הממ"ד עדיף למי שצריך לרדת שמונה קומות בתוך דקה וחצי כדי להגיע למקלט, והוא קריטי לאנשים מבוגרים ולאנשים עם מוגבלות, שיתקשו להגיע למרחב מוגן במהירות; אגב, נכון לשנת 2018 היו בישראל כ־827 אלף אזרחים ותיקים ונכים בלי ממ"ד. כך גם בעבור משפחות עם ילדים קטנים, שנדרשים להתעורר שלוש פעמים בלילה, להתארגן ולצעוד למקלט המשותף. כשחושבים על חוסן אזרחי ועל היכולת של הציבור להתמודד לאורך זמן, גם לנוחות יש משמעות.

כאשר הממ"ד הוא חלק מהבית הוא זוכה לתחזוקה יום־יומית, בניגוד למקלטים ציבוריים או משותפים שלעיתים קרובות אינם מתוחזקים היטב. בשבוע האחרון התרבו העדויות על מקלטים משותפים שהפכו למחסנים עמוסי ציוד ולא היה אפשר להיכנס אליהם; מקלטים נעולים שלאיש אין מפתח להם; מקלטים שהפכו ליחידת דיור פרטית או משמשים בית עסק או מוסד ציבורי ולא מאפשרים אליהם גישה בחירום; ומקלטים ברמת תחזוקה נמוכה מאוד, מלוכלכים ונטולי תאורה או תנאים בסיסיים.

ויש כאן שיקול נוסף, שפחות מדברים עליו: מבחינת פיקוד העורף, גם פיזור הפגיעה עשוי להיות יתרון. מקלט שייפגע פגיעה ישירה יסכן את חייהם של רבים המצטופפים בו. לעומת זאת, כאשר בניין רב־קומות חוטף פגיעה ישירה בעמודת הממ"דים – כפי שקרה השבוע בפתח־תקווה –רוב הממ"דים ישרדו את הפגיעה. באותו בניין בן 22 קומות, שני ממ"דים נפגעו ושני אזרחים ששהו בהם נהרגו למרבה האסון, אך הממ"דים האחרים כמעט שלא ניזוקו.

כבר לא שווה לשפץ

"בישראל יש הרבה איומים מסוגים שונים, והמושג מיגון הוא מורכב", מבארת ענבר וייס. "בשנות השמונים, מבנים נבנו בתקן שנועד לחזק אותם מפני רעידת אדמה, אבל אז הגיעה מלחמת המפרץ ונולדו הממ"דים כדי להגן מפני מתקפות טילים. ואז הגיע 7 באוקטובר, וגילינו שצריך גם לנעול את הממ"דים מבפנים כדי שיגנו עלינו מפני פלישה של מחבלים, והם צריכים להיות ערוכים לשהייה ממושכת ולכן צריכים להכיל גם חדרי שירותים. עכשיו הגיעה המתקפה האיראנית וראינו שגם ממ"דים יכולים להיפגע בפגיעה ישירה, אז אולי עדיפים ממ"קים – מרחבים מוגנים קומתיים, שהם פנימיים ובלי קירות חיצוניים, ואולי הם מוגנים יותר. מצד שני, הבניין בפתח־תקווה שנפגע לא קרס אף שנפגע בפגיעה ישירה, כי בארבע הפינות שלו היו ארבע עמודות ממ"דים שחיזקו מאוד את הבניין. בבניין בבת־ים שנפגע לא היו ממ"דים, וכל העמודה קרסה. יש כל מיני דרכים למגן, והן מייצרות פתרונות מסוגים שונים".

הדיונים שנערכים כיום בנוגע לפתרונות מיגון, כוללים גם חשיבה מחודשת על הממ"דים. מנכ"ל משרד השיכון לשעבר שלמה בן־אליהו, למשל, מציע להתיר בניית ממ"דים גדולים יותר, 18-16 מ"ר, עם שירותים כימיים, שיאפשרו שהייה ממושכת למשפחה שלמה. הוא קורא להאריך את הוראת השעה לבניית ממ"דים ללא היתר בנייה ולאפשר אותה גם לבניינים עד ארבע קומות, תחת פיקוח מהנדס ואישור של פיקוד העורף. לדבריו, זו לא צריכה להיות בעיה.

ישראלים רבים מתלבטים בימים אלה אם לפנות לפתרון מהיר של הוספת ממ"ד לדירה, או לפתרון ארוך טווח יותר שיחזק את הבניין ויחדש את הדירה ואת סביבתה. המלחמה הפכה את הנושא לבוער, ורבים יעדיפו לקבל ביד ומיד הקלות על בניית ממ"דים, במקום להיכנס להרפתקה ארוכה של פינוי־בינוי. דיירים סרבנים שבלמו עד כה תהליכים של התחדשות עירונית ותקעו פרויקטים רבים, יהיו מוכנים אולי להתפשר כשטילים עפים להם מעל הראש. דווקא אנשים מבוגרים, שבמקרים רבים מסרבים לקדם פרויקטים של פינוי־בינוי, משום שבגילם הם מתקשים לעזוב את הבית המוכר ולעבור למקום אחר, הם שזקוקים כעת במיוחד למרחב מוגן דירתי.

הדבר רלוונטי לא רק לשכונות מגורים רבות שמבקשות להתחדש ולהתמגן, אלא גם לאלה שכעת אין להם ברירה אלא להתחדש. השבוע חזינו לצערנו בפגיעות ישירות במרכזי ערים שזרעו סביבן הרס רב, ועכשיו נדרש שם חידוש מקיף. "בבת־ים למשל נפגעו שבעים בניינים", מציין אלנתן. "יש בניינים שנהרסו לגמרי וחובה לבנותם מחדש, ויש גם בניינים שנפגעו בצורה רצינית אבל אפשר לשפץ ולהחזיר לקדמותם, אלא שאין עניין לשפץ בנייני שיכון משנות השישים. אנחנו מנסים למצוא את הדרך לא רק לשקם אותם אלא לבנות מחדש וגם להוסיף ממ"דים. זה לא בניין בודד אלא מתחמים שלמים, שמקצתם כבר בהליכי התחדשות עירונית. נצטרך לקדם חקיקה שתאיץ ותפשט תהליכים של התחדשות עירונית למתחמים שנפגעו, שאין להם זמן לחכות לכל תהליכי התכנון".

בשנים האחרונות מובילה המדינה שינויי חקיקה שתפקידם להאיץ תהליכים של התחדשות עירונית, כמו חקיקה כנגד דיירים סרבנים, והקמת רשות להתחדשות עירונית. וייס מציעה לקדם חקיקה דרקונית יותר כלפי דיירים סרבנים שמתנגדים למיזמי התחדשות, אם מסיבות אישיות ואם מתוך רצון להתמקח כדי לקבל תוספת גדולה יותר בעבור הדירה שלהם. למשל, היא אומרת, אפשר להגדיר חלון זמנים שבתוכו אפשר להתמקח, ואחריו מקדמים את הפרויקט, או להגדיר ברמה הארצית מקסימום תוספת מ"ר לדירה בהתחדשות עירונית כדי לצמצם את מרחב ההתמקחות.

מנגד, מדינת ישראל חייבת להקל על תהליכי תכנון ובנייה ולהפוך אותם לפשוטים ומהירים יותר. הבירוקרטיה סביב תכנון ובנייה בישראל הופכת תהליכי עומק, שהם אולי רצויים יותר, לארוכים ומסובכים במיוחד. אם האפשרות העדיפה תהפוך גם לקלה ופשוטה יותר, אנשים רבים יבחרו להיכנס לתהליך ולהשלים אותו, ולא למהר לפתרונות חלקיים רק מדוחק השעה.