במדינת ישראל, כך מתארת ד"ר רות קבסה־אברמזון בספרה "המדינה אינה זמינה כעת" (הוצאת סלע מאיר), החלטה של שר על רפורמה ממשלתית גדולה היא רק פתיח למסע ייסורים עם סיכויי הצלחה לא גבוהים. כדי להמחיש את המציאות הזו, חִשבו על התסריט הנפוץ הבא: לאחר שהשר מכנס מסיבת עיתונאים ויוצא עם המנכ"ל בהצהרה חגיגית על מדיניות חדשה, האחריות לביצוע מועברת בשרשרת מזון הכוללת שלל פקידים וגורמי השפעה: היועמ"ש, האוצר, החשב, הנציבות, הוועד, התקשורת. בסופה של סאגה ארוכה כולם מסיימים בתחושה חגיגית שהצליחו למנוע אסון. מהו האסון? ובכן, הדבר המסוכן ביותר למערכת הציבורית הוא שמישהו יצליח לעשות משהו.

כולם מכירים את היועץ המשפטי. הוא לא מתנגד למדיניות, חלילה. הוא רק "מתקשה להגן" על הדרך שבה הדברים נעשים, ומשתמש בשפה מנהלית כדי לפזר עננה אפורה של "קשיים חוקתיים". הסנטימנט שמנחה אותו אותנטי: פחד עמוק מפני כוח פוליטי לא מרוסן. אלא שבמקביל הוא גם מתחזק אמונה שהוא, ולא נבחר הציבור, מבין טוב יותר מהו האינטרס הציבורי.

אחריו מופיע רפרנט אגף התקציבים באוצר, הילד המחונן של הכיתה, זה שתמיד הזכיר למורה שהיו שיעורי בית. נערי האוצר אינם בולמים מדיניות מפני שהם שונאים כבישים, מיטות אשפוז, כיתות לימוד או כבאיות. להפך, הם בעד כל הדברים היפים האלה, כל עוד אפשר לקבל אותם בלי להוציא כסף, בלי להתחייב לעתיד, ובלי לאפשר למשרד המבַצע לפתח בטעות תחושת מסוגלות לתכנן ולתעדף לבד. הסנטימנט שלהם נולד מתוך טראומה אמיתית משנות אנרכיה תקציבית, אבל הפך לתפיסת עולם שבה הארנק הוא לא כלי עבודה של המדינה אלא יעד כשלעצמו. כיוון שכך, כל תוכנית היא מדרון תקציבי חלקלק.

בן דודו החשדני של הרפרנט הוא החשב. אם אגף התקציבים שואל אם ראוי בכלל להוציא כסף, החשב שואל אם מותר לשלם על העט שבו נכתבה התוכנית. הוא לא נגד ביצוע, רק טוען שביצוע הוא אירוע מסוכן שצריך להתרחש רק לאחר שהתקבלו כל האישורים, נחתמו כל הטפסים, נבדקו כל סעיפי חוק חובת המכרזים, והסתיימו כל ההליכים בבג"ץ. הסנטימנט שלו הוא טוהר מידות וזה חשוב, ובמערכת שאיבדה יעד, קל לו לשכנע שאם שום דבר לא יזוז, שום דבר גם לא יסתבך.

אחריו מגיעה נציבות שירות המדינה. היא כמובן לא מתנגדת למינוי האדם הנכון לתפקיד הנכון. היא רק מבקשת לוודא שהאדם הנכון עבר את ההליך הנכון, במכרז הנכון, בדרגה הנכונה, בתקן הנכון, עם ניסוח תנאי הסף נכונים, ובאופן שלא ייצור חלילה רושם שמישהו בממשלה רוצה לעבוד עם אנשים שתומכים במדיניותו. גם הנימוק שלה הגיוני: להגן על השירות הציבורי מפני פרוטקציה, פוליטיזציה ושלל חברים ממרכז המפלגה. אבל כשההגנה על המקצועיות הופכת לחשד אוטומטי כלפי כל מינוי של הדרג הנבחר, הנציבות לא רק שומרת על השירות הציבורי, אלא גם לא מאפשרת לו להתחדש.

בהמשך יצטרף גם ועד העובדים, השומר הוותיק מכולם, זה שעוד זוכר את מפא"י כשהייתה סטארט־אפ. הוועד לא מתנגד עקרונית לרפורמה, הוא רק דורש שהרפורמה לא תפגע בשום עובד, לא תשנה שום תפקיד, לא תמדוד תפוקות, לא תאפשר פיטורים, לא תתגמל מצוינות באופן שעלול להעליב בינוניות, ולא תקדם צעירים מוכשרים בקצב שעלול לערער את הסדר הקוסמי של הוותק. היעד שלו הוא הגנה על העובד מפני שרירות. גם זו מטרה ראויה, אבל כשהיא הופכת לחסינות מפני ניהול יעיל, המדינה מגלה שהיא מעסיקה לא רק עובדים קבועים אלא גם בעיות קבועות.

הפוליטיקאי כפרשן

סביב כל אלה מרחפת התקשורת, שומרת הסף הקולנית ביותר. היא לא חותמת על מסמכים ולא מחזיקה תקנים או תקציבים, אבל שולטת בשאלטר המאיים מכולם – כותרות המהדורה. השר יודע שהיא עלולה להכריז עליו כמושחת, והפקיד יודע שלפעמים עדיף לא להחליט מאשר לנסות להסביר באולפן למה החלטת. הסנטימנט שלה הוא חשיפת מנגנוני כוח, מניעת שחיתות ושמירה על הציבור. אבל כשהעיתונות מתאהבת בתפקידה כשופטת ללא ראיות, היא לא רק חושפת כשלים אלא גם מתמרצת אי־עשייה. כפי שאף אחד לא התחרט על ריאיון שהוא לא נתן, אף אחד לא יחטוף עביט שופכין על רפורמה שהוא לא קידם.

כך נוצרת ממשלה עם הגה, מנוע ודוושות, אבל עם שומרי סף שכל אחד מהם מחזיק ברקס משלו. המשפטנים לוחצים בשם שלטון החוק, האוצר בשם האחריות התקציבית, החשבים בשם המנהל התקין, הנציבות בשם המקצועיות, הוועדים בשם זכויות העובדים, התקשורת בשם זכות הציבור לדעת, ובסוף הציבור יודע בעיקר דבר אחד: שהמדינה שוב לא זמינה.

הבעיה, כפי שקבסה־אברמזון מתארת בספרה, איננה שכל אחד מן השומרים האלה טועה. להפך, כל אחד מהם מחזיק בחתיכה מן האמת. הבעיה היא שבהיעדר חזון משותף, כל חתיכה מן האמת הופכת למשקולת עצמאית גדולה, וכל שומר מתחיל להתנהג כאילו הסף שלו שולט על הבית כולו.

לתוך המערכת הזו נכנסים הפוליטיקאים, וגם הם לא יוצאים ממנה נקיים במיוחד. בתחילת הדרך הם עוד מבטיחים מדיניות: דיור, ביטחון אישי, רפורמה בחינוך, משילות בנגב ובגליל, שירות ציבורי יעיל, הורדת יוקר מחיה. אחר כך הם מגלים שמדיניות היא עניין מפרך: צריך לריב עם כל שומרי הסף כדי להצליח לתכנן, למנות ולתקצב. אחרי שהיוזמה שלהם נתקעת בפעם השלישית אצל היועצת, הרפרנט, בוועד או בוועדת המכרזים, מגיעה התובנה המשחררת: הרבה יותר קל להילחם בפקידים מאשר לנהל אותם.

כך נולד הפוליטיקאי הפופוליסט בגרסתו החדשה: לא פוליטיקאי שמזיז מערכות, אלא פרשן זועם באולפנים. הוא עומד מול המצלמה ומכריז ש"הפקידים לא נותנים למשול". במקרים רבים הוא אפילו צודק, אבל הצדק הזה נוח מדי. הוא מאפשר לו להחליף תוכנית עבודה בציוץ, עבודת מטה במסיבת עיתונאים, אחריות בדיפ־סטייט.

הטרגדיה היא שהשיתוק מזין את שני הצדדים. הפקידים מצידם מזדעזעים מן הפופוליזם, הפוליטיקאים מזדעזעים מן הפקידים, והמערכת נגררת לאסקלציה. ככל ששומרי הסף חוסמים יותר, הפוליטיקאים מגלים שהרווח הפוליטי אינו טמון בביצוע אלא בהתנגחות. ככל שהפוליטיקאים מתנגחים יותר, שומרי הסף משתכנעים שמולם עומדים פירומנים חסרי אחריות. וככל ששני הצדדים מתחפרים, נעלמת השאלה היחידה שלשמה התכנסנו: מה צריך לעשות, לשם מה, ומי אחראי שזה יקרה. אין חזון, אין יעד, ולוואקום הזה כל פקיד מכניס חזון משלו.

הספר של קבסה־אברמזון אינו עוד כתב אישום נגד הבירוקרטיה; הוא חריף יותר וגם שאפתני יותר. המחברת איננה מסתפקת בתיאור רשימת האשמים המוכרת, אלא מציגה אותם כתוצאה לא פחות מאשר כסיבה. לשיטתה, שומרי הסף השתלטו על המדינה מפני שמשהו אחר נעלם מן הזירה: החזון.

"כשאין מצפן ברור", היא אומרת בריאיון למקור ראשון, "כל אחד מגיע עם המצפן הפרטי שלו. היועץ המשפטי עם שלטון החוק, האוצר עם הארנק, הוועד עם זכויות העובד, הנציבות עם התקן, התקשורת עם השיימינג. כל אחד מהם מחזיק ערך אמיתי, אבל בלי ערך עליון שמסדר את כולם – הם מתחילים לשתק זה את זה".

"מערכת ללא ערכים היא כאוס בתנועה", היא מוסיפה. לשיטתה, הכאוס הזה איננו רעש רקע אלא המנגנון עצמו. זו הסיבה לכך שישראל מסוגלת להקים חמ"ל מתנדבים בתוך שעות אחרי פרוץ 7 באוקטובר, אבל מתקשה להפעיל מערכת ממשלתית מתואמת גם אחרי שבועות. זו הסיבה לכך שמנהלים טובים בשירות המדינה מרגישים לא פעם שהם צריכים לנצח את המדינה כדי לעבוד למענה.

קבסה־אברמזון מתעקשת שהיא אוהבת את השירות הציבורי, מעריכה את האנשים בתוכו, ומכירה את מורכבותו מבפנים. "הביקורת היא כלי השרת של האהבה. בשירות הציבורי יש אנשים מעולים. הרבה מהם עובדים קשה ומרוויחים פחות מאשר במגזר הפרטי. השאלה שלי היא למה, אם האנשים כל כך טובים, המערכת נכשלת שוב ושוב?"

הכי קל לא להחליט

המסע שלה אל השאלה הזו התחיל רחוק מן האקדמיה. היא צמחה בחצור־הגלילית כ"לוחמת זועמת, פנתרה שחורה", כלשונה. לפני שהפכה לחוקרת הייתה פעילה חברתית, למדה באוניברסיטה העברית, ניהלה מתנ"ס, חזרה צפונה לנהל את המרכז הקהילתי בחצור, ואז פרצה מלחמת לבנון השנייה.

בספר את מתארת את המלחמה הזו כנקודת המפנה.

"ראיתי את חוסר התפקוד בצפון והבנתי שאנחנו באסון. רציתי להבין מה מחבר בין התופעות שאני רואה".

באותם ימים היא ניהלה חמ"ל קהילתי. הטילים נפלו, המקלטים לא היו שמישים והתושבים חיפשו כתובת, אבל המערכות הממשלתיות לא תפקדו.

במקביל ראתה מה קורה בצבא: אחיה, לוחם באלכסנדרוני, נכנס ללבנון. "הימ"חים לא עבדו והם נכנסו בלי אוכל ושתייה, ובזמן שהם בפנים, האוגדונר מתראיין ברדיו ואומר שהוא מתבייש בחיילים שפרצו למכולת בלבנון כדי לקחת אוכל. עבורי זה היה רגע של אובדן אמון. הבנתי שאני לא יכולה להישאר רק בחצור. הגוף סובל כי הראש חולה, ואני צריכה ללכת לטפל בראש. זו סוגיה לאומית".

היא הצטרפה לתוכנית של בית הספר מנדל למנהיגות חינוכית, ושם החלה לנסח את השאלה שתלווה אותה שנים: כיצד ערכים יהודיים באים לידי ביטוי במדיניות ציבורית. "באתי עם רעב מטורף, הייתי מסורתית נאיבית מחצור. חשבתי שכולנו על אותו עמוד בספר, ולא תיארתי לעצמי שיש אנשים שרק הדיבור על זהות יהודית מעצבן אותם". המנחה שלה, פרופ' משה הלברטל, גיבה אותה, אבל המפגש עם ההתנגדות במנדל היה מכונן. "הבנתי שהוויכוח הוא לא על טכניקה, אלא על השאלה מהי המדינה הזו ולשם מה היא קיימת".

בהמשך עבדה בג'וינט והייתה ממונה על הכשרות לשירות המדינה. היא ליוותה מנכ"לים, בכירים ונציבים, וראתה מקרוב את הפרדוקס שבלב הספר: אנשים מוכשרים בתוך מערכת עייפה. משם המשיכה לדוקטורט, עם תקופת מחקר גם באוניברסיטת UCLA.

במסגרת כתיבת הספר היא ראיינה מנכ"לי משרדים, סמנכ"לים ובכירים בשירות המדינה מימין ומשמאל, לפני שהשיח הישראלי התקבע סופית במחנות של "כן ביבי" ו"לא ביבי". "אי אפשר להגיד שאלו טענות של ביביסטים", היא מדגישה, "יש שם מרואיינים מכל המפלגות והזרמים, ומאז הדברים רק החריפו".

מה שאלת את הפקידים הבכירים?

"שאלתי אנשים מה החזון שלכם בעבודה, ולא היו להם תשובות. כששאלתי מנכ"ל איך אתה מגבש תוכנית עבודה ויוצר ערך ציבורי, המקסימום שקיבלתי הוא חשיבה תוספתית: היו לנו מאה מעונות יום, נעשה מאתיים. אבל איפה השאלה למה? מה אנחנו בונים? איזה ציבור אנחנו משרתים?"

את טוענת שהשירות הציבורי מתקשה לתפקד כי הוא לא מספיק מעלה על נס את ערכיה של ישראל כמדינה יהודית וציונית. איך הערכים הגדולים קשורים ליעילות מנהלית?

"בספר אני מתארת שיחה עם מנכ"לית בכירה שנשאלה על אתוס שירות המדינה, והשיבה במבוכה: 'אתוס? מה, ברמה של טרומפלדור כזה?' זו סצנה קטנה שחושפת בעיניי את הדרמה הגדולה. לא מפני שכל פקיד צריך לפתוח את הבוקר בשירת ההמנון, אלא מפני שמערכת ענקית שמנהלת תקציבים, חינוך, בריאות, קרקעות, ביטחון־פנים ורווחה, אינה יכולה לפעול רק מכוח נהלים".

אז מה הבעיה המרכזית, עודף משפטיזציה? ועדים חזקים? אגף תקציבים כוחני?

"כל אלה קיימים, אבל הם לא הסיפור כולו. הסיפור הוא היעדר סנכרון ערכי. יש שר, יועצת משפטית, מנכ"ל, חשב, נציבות, תקשורת, ולכל אחד גילדה אחרת ונאמנות אחרת. אין חזון משותף, אז מה אמור לגרום להם להתיישר לקבלת החלטה? הרבה יותר קל להם לא להחליט ולמסמס עשייה".

זו אולי הטענה הכי מעניינת בספר: שומרי הסף הם לא פקידים שבולמים את נבחרי הציבור, הם גם אנשים שממלאים חלל. כשהדרג המדיני חלש, כשהמנכ"לים מתחלפים, וכשהשירות הציבורי לא יודע לומר לעצמו מה תכליתו – נכנסים לתמונה בעלי המקצוע וכל אחד מהם מפתח אתוס משלו. המשפטנים שומרים מפני אי־חוקיות, האוצר מפני בור תקציבי, הנציבות מפני פוליטיזציה, הוועדים מפני פגיעה בעובדים. אבל כשאין סנכרון, התוצאה הסופית היא מדינה שבה כולם מוסמכים לבלום, ומעטים מוסמכים לבצע.

מי אמר דיפ סטייט

קבסה־אברמזון נזהרת מהמונח "דיפ סטייט" שהפך לפופולרי בחלקים מן הימין, אם כי היא "לא שוללת קיומן של תופעות חתרניות בקצה", כדבריה. "רוב הספר עוסק מבחינתי ברוב הדומם – פקידים שאינם קושרים קשר, אלא נסחפים. במחקר שלי רציתי להבין מה קורה לפקיד בקצה. למה הוא לא עונה לטלפון, למה הוא לא מקבל החלטה, למה הוא לא זוכר שהוא חוליה בשרשרת".

את ההבחנה שלה בין סוגי עובדי הציבור היא מנסחת בשלוש מדרגות: עובד המדינה הטכנוקרט, משרת הציבור, ושליח הציבור. בעוד הטכנוקרט רואה נהלים, ומשרת הציבור רואה אזרחים, שליח הציבור הראוי בעיניה הוא משהו אחר: "נטוע בעם וראשו מגיע השמיימה". זה משפט שנשמע זר מאוד במסדרונות הממשלה, אבל מבחינתה הוא לב העניין. "כלי העבודה של שליח הציבור זה הוא עצמו", היא אומרת. "אם הוא לא מחובר ערכית, משהו במערכת קבלת ההחלטות שלו נגרע. אתה מקבל החלטות שמשפיעות על אלפים ומיליונים, ואתה לא מבין את האירוע שאתה מתפקד בתוכו".

מה הכוונה "מחובר"? מחובר למה?

"לזהות, לסיפור, ליהדות, לציונות. לא במובן מגזרי צר, אלא במובן הכי עמוק של למה אנחנו כאן. אם לא נוכל להגיד לעצמנו מהי מדינה ציונית, לא נוכל לקדם את הדברים. זה נשמע קלישאתי למי שמורגלים בשיח הזה, אבל זה הכי לא מובן מאליו במסדרונות".

קבסה־אברמזון לא כתבה ספר ניהול, אף שהיא עוסקת בניהול; היא לא כתבה ספר משפטי או כלכלי, אף שהיא עוסקת במשפט ובכלכלה; היא מנסה לומר שהכשל הישראלי עמוק יותר. בשיחתנו היא מסכמת זאת במשפט: "הכשל הוא לא מקצועי ולא ערכי, אלא קודם כול רוחני".

כדי להסביר את כוונתה היא מביאה בספר את סיפור גשר קוויבק בקנדה, שקרס פעמיים בראשית המאה העשרים. אחרי אסונות כבדים, המהנדסים לא הסתפקו בעוד תקנים ועוד פיקוח; הם יצרו טקס קבוע, תזכורת מתמדת לאחריות המקצועית והמוסרית של המהנדס לשלום הציבור. "מה שעובד זה להזכיר לאנשים למה הם שם", היא אומרת. בירוקרטיה, במילים אחרות, צריכה נשמה. אחרת, היא מייצרת עוד נהלים, עוד שומרים, עוד חומות – ופחות בונה גשרים.

אין לטעות: זהו ספר פוליטי במובן העמוק. הוא מדבר בשפה יהודית־ציונית מובהקת, תוקף את הפרוגרסיביות, מבקר בחריפות את האליטות המשפטיות והתקשורתיות, ומזהה את משבר הרפורמה המשפטית כחשיפה של "מלחמת אתוסים" עמוקה. אבל מי שיחלוק על שורת מסקנותיה יתקשה לפטור את השאלה שהיא מניחה על השולחן: האם מדינה יכולה לתפקד בלי הסכמה מינימלית על ייעודה?

מהו הפתרון בעינייך?

"אני מאמינה שחייבת להיות אחדות ציונית. צריך לחזור לאינסטינקט הלאומי שלנו, שלכל אחד יש בו מקום. לחבר את הציונות ליהדות ולתקן את המערכות. זה מחייב גיבוש מחדש של אמון".

בספר היא מציעה גם רפורמות קונקרטיות: צמצום מספר משרדי הממשלה, תקציב רב־שנתי, שינוי מבנה ניהול כוח האדם בשירות המדינה, חיזוק סמכות המנהלים לצד אחריותיות אמיתית, הכשרה לאומית לבכירי השירות הציבורי, והחזרת האוצר, המשפטנים והנציבות לתפקידי ליבה מוגדרים במקום שליטה במיקרו של המשרדים.

היא מבינה שרפורמות כאלה לא יעברו רק בטבלאות אקסל. "אי אפשר להעביר רפורמות בלי תשתית ערכית, צריך לתת כוח למי שצריך להוביל רפורמות, לחבר אותם לשליחות שלהם. אני לא מבקשת להכריע בין הממשלה לפקידות. צריך לעלות קומה ולהבין שמדובר ביד ימין ושמאל של אותו גוף, וצריך את שתיהן כדי לתפקד". מבחינתה, הסכנה אינה רק ממשלה כושלת או פקידות חזקה מדי. הסכנה היא עם שאיבד את האינסטינקט המשותף שלו, ואחר כך מתפלא שהמדינה לא יודעת לאן ללכת.