הרפורמה המשפטית הקטנה מתקדמת בקצב מהיר

זה קרה בלי מסיבת עיתונאים חגיגית, בלי הכרזה מפוצצת, וספק אם בעקבות תוכנית סדורה, אך לאחר כשנה וחצי כבר אפשר לומר באופן ברור: הרפורמה המשפטית השנייה, הרפורמה הקטנה אם תרצו, בהחלט כאן, ובניגוד לרפורמה הראשונה, היא קורמת עור וגידים ומתקדמת בבטחה.

הרפורמה הראשונה, זו ששר המשפטים יריב לוין הכריז עליה במסיבת עיתונאים חגיגית ב־4 בינואר 2023, מתה לאט, בשלבים. הקריסה החלה בליל גלנט הידוע, שבעקבותיו נעצרה החקיקה שהייתה אמורה להעניק לממשלה שליטה מוחלטת בבחירת השופטים. היא נמשכה בשבועות הארוכים של המו"מ העקר על פשרה בחסות בית הנשיא, פשרה שהתבררה כמהלך חד־צדדי, וסופה, למעשה, עם פרוץ המלחמה בשמחת תורה תשפ"ד. פסיקת בית המשפט העליון, שביטלה את התיקון שצמצם את עילת הסבירות והתקבלה ברוב של שמונה שופטים נגד שבעה, הייתה כבר בגדר וידוא הריגה בלבד. ואולי, רק אולי, זה היה הצעד האחד הרחוק מדי, זה שבעקבותיו באה לעולם כחצי שנה מאוחר יותר הרפורמה השנייה, הקטנה. ביטול חוק היסוד על ידי בית המשפט חודשים ספורים לאחר פתיחת המלחמה גרם גם לבכירים בקואליציה לחוש שפניהם של השופטים אינם להשלמה, ולפיכך אין מנוס מהחייאת הרפורמה, גם אם בגרסה שונה.

הרפורמה השנייה, הקטנה, כוללת שורה של החלטות ממשלה והצעות חוק יומרניות הרבה פחות מאלו שהרכיבו את הרפורמה הראשונה. חלקן כבר אושרו ונמצאות בשלב כלשהו של דיון בפני בג"ץ; אחרות עודן נמצאות בקנה, כמו הצעת החוק לפיצול תפקידי היועץ המשפטי לממשלה. הצעדים הללו לא ישנו כנראה את פניה של מערכת המשפט מן הקצה אל הקצה, אך החיבור של כולם יחד עשוי "להזיז את המחט" באופן ניכר ולשנות את יחסי הכוחות בין רשויות השלטון. מנגד, פסילה של כמה מהם, וניסיון של מערכת המשפט לסכל אותם באמצעות הכוח שניכסה לעצמה, עלול להוביל את מדינת ישראל בתוך זמן לא רב למשבר חוקתי דרמטי.

הסנונית הראשונה

בהיעדר הכרזה מסודרת או מסיבת עיתונאים דרמטית, קשה להניח את האצבע על הרגע המדויק שבו באה לעולם הרפורמה השנייה. ועם זאת, נדמה שניתן לסמן את 24 ביוני 2024, היום שבו הונחה רשמית הצעת החוק של ח"כ שמחה רוטמן לשינוי שיטת הבחירה של נציב תלונות הציבור על שופטים, כרגע בואה של הסנונית המבשרת הראשונה.

ברקע הגשת ההצעה עמדה מחלוקת עזה בין ממלא מקום נשיא בית המשפט העליון דאז, השופט עוזי פוגלמן, ובין שר המשפטים יריב לוין, לקראת פרישת הנציב הקודם, השופט בדימוס אורי שהם. באותה עת קבע החוק שנציב תלונות הציבור על שופטים נבחר על ידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון. כתנאי להסכמתו לבחירת הנציב דרש השופט פוגלמן לשמור על המסורת שלפיה רק מי שכיהן קודם לכן כשופט בבית המשפט העליון יכול להתמנות לתפקיד. שר המשפטים לוין דרש מנגד לפתוח את התפקיד גם לשופטים מחוזיים, בטענה ששופטי העליון מתפקדים כקליקה סגורה השומרת על חבריה. לוין הזכיר בהקשר זה את האופן שבו בירר הנציב שׁׂהם תלונות שהוגשו נגד שופטי בית המשפט העליון - הוא הסתפק בתשובות שקיבל ולא עשה מאמץ לרדת לחקר האמת. המחלוקת בין השניים נמשכה חודשים ארוכים ושיתקה את הנציבות, שכן בהיעדר נציב מכהן לא ניתן מבחינה חוקית לברר תלונות על שופטים.

הצעת החוק שהגיש ח"כ רוטמן נועדה תחילה להתיר את הפלונטר ולאפשר מינוי נציב חדש. ואולם יו"ר ועדת חוקה ושר המשפטים, שקידמו את ההצעה בשיתוף פעולה, לא הסתירו את העובדה שמבחינתם המטרה נרחבת יותר. "לא יכול להיות שהנחקר יבחר את החוקר", הצהיר השר לוין. תחילה ביקשה ההצעה להעביר את הבחירה לידי הכנסת, ברוב מיוחד של 70 חברי כנסת. בהמשך שונתה ההצעה, ובגרסה שאושרה לבסוף נקבע שהבחירה תיעשה בידי ועדה מיוחדת בת שבעה חברים, בראשות שר המשפטים. חברי הוועדה הנוספים על פי החוק הם שר העבודה, ח"כ שתבחר הכנסת או אחת מוועדותיה, שופט בדימוס שיבחרו שופטי בית המשפט העליון, שופט בדימוס שיבחרו הנשיאים של בתי המשפט המחוזיים, דיין בדימוס שיבחרו שני הרבנים הראשיים לישראל, והסניגור הציבורי הארצי.

כנהוג במקרים כאלו, בתוך ימים ספורים מרגע השלמת החקיקה הוגשו חמש עתירות שונות נגד החוק, אך השופט יוסף אלרון, שקיבל את התיק לטיפולו כשופט תורן, סירב פעם אחר פעם לבלום את יישומו. אלרון דחה את הבקשות להוצאת צו ביניים שיעצור את כינוס הוועדה, וזו אכן כונסה בהשתתפותם של נציגי השופטים, שופט העליון בדימוס אליקים רובינשטיין והשופטת המחוזית בדימוס ורדה וירט־ליבנה. בישיבת הוועדה טענו השניים כי מן הראוי לבחור לנציב שופט בדימוס של בית המשפט העליון או לפחות נשיא בימ"ש מחוזי לשעבר, אך יתר חברי הוועדה לא התרשמו.

וכך, ברוב של חמישה מתוך שבעה חברי ועדה, נבחר לתפקיד הנציב מועמדו של שר המשפטים, השופט בדימוס אשר קולה, לשעבר סגן נשיא בית המשפט המחוזי בנצרת. קולה, שופט פלילי מוערך שאת עיקר פרסומו הציבורי קנה כראש ההרכב שזיכה את רומן זדורוב מרצח תאיר ראדה במשפטו החוזר, היה מועמד בעבר לכהונה בעליון ונחשב לבעל עמדה עצמאית. עם זאת, הרכב השופטים שאמור לדון בעתירות נגד שינוי שיטת בחירת הנציב הבהיר כי גם אם השיטה החדשה תיפסל, השופט קולה, שכבר נבחר על פי השיטה הזו, ימשיך בכל מקרה לכהן קדנציה מלאה של חמש שנים. נכון לרגע זה, העתירות נגד שינוי שיטת בחירת הנציב הועברו לדיון בפני הרכב השופטים הבכיר של בית המשפט העליון – יצחק עמית, נועם סולברג ודפנה ברק־ארז. צו על תנאי בעתירות הללו לא יצא בשלב זה, ודיון מקדמי בהן נקבע ל־16 במרץ.

מינוי בהסכמה רחבה

תהליך חקיקת השינוי של שיטת בחירת הנציב ארך כתשעה חודשים והסתיים בתחילת מרץ 2025. אך אם למישהו היה נדמה שמדובר ביוזמה בודדת, שלושה חודשים קודם לכן כבר היה ברור שהוא טועה. ב־9 בינואר 2025 פרסמו שני הורים שכולים שאיבדו את בניהם במלחמת חרבות ברזל, דדי שמחי ויזהר שי, מתווה פשרה בנוגע לשינוי שיטת בחירת השופטים. המתווה, שבתוך דקות ספורות התברר שהעומדים מאחוריו במערכת הפוליטית הם השרים יריב לוין וגדעון סער, נועד להחליף את התיקון לחוק השפיטה שחקיקתו נבלמה בליל גלנט הסוער למעלה משנה וחצי קודם לכן, ומאז נכנס להקפאה עמוקה. בניגוד לתיקון המקורי לחוק, שאותו הובילו השר לוין וח"כ רוטמן, מתווה הפשרה אינו מעניק לממשלה ולקואליציה שליטה מלאה בבחירת השופטים. במקומו נבנתה קונסטרוקציה חוקית סבוכה מעט, שעיקרה מינויי שופטים בהסכמה רחבה.

על פי התיקון לחוק, הרכב הוועדה לבחירת שופטים נשאר דומה לזה הקיים: שלושה שופטי עליון, שני שרים, שני חברי כנסת ושני עורכי דין. ואולם בניגוד למצב הנוכחי, שני עורכי הדין לא ייבחרו על ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, אלא אחד בידי סיעות הקואליציה והשני בידי סיעות האופוזיציה. עוד קובע המתווה המוצע, כי הנוהג שלפיו שני חברי הכנסת החברים בוועדה הם אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה – יהפוך לחובה חוקית. אם ח"כ החבר בוועדה יעבור מהקואליציה לאופוזיציה, הוא יוחלף בתוך חודש.

השינוי הדרמטי יותר שהתיקון לחוק מביא בכנפיו, הוא האופן שבו נבחרים השופטים על ידי הוועדה. גובשה שיטה שמטרתה לייצר הסכמה רחבה ככל האפשר סביב בחירת השופטים, וככל שהסכמה כזו לא תיווצר – לשמור על איזון. כדי לבחור שופט לכל אחת מהערכאות – השלום, המחוזי או העליון – נדרש רוב רגיל מבין חברי הוועדה, 5 מתוך 9 חברים, אך הרוב הזה לבדו לא מספיק. הרוב לבחירת שופט שלום או מחוזי חייב לכלול לפחות נציג אחד של הקואליציה, אחד של האופוזיציה ושופט אחד מבין שלושת שופטי העליון החברים בוועדה. בבחירת שופט לעליון לא תידרש תמיכה של שופט, כדי למנוע את המצב הקיים שבו שופטי העליון מחזיקים את מפתח הכניסה לבית המשפט, ואולם עדיין נדרש רוב הכולל לפחות נציג אחד מהקואליציה ואחד מהאופוזיציה.

החוק כולל גם מנגנון מונע שיתוק, שיופעל במקרה שבו שני מקומות בבית המשפט העליון יהיו פנויים במשך יותר משנה. על פי המנגנון הזה, כל צד יציג לצד השני שלושה מועמדים המקובלים עליו, הכשירים לכהן כשופטים בבית המשפט העליון. הצד השני יבחר, בשיתוף נציגי השופטים, את המועמד המועדף עליו מבין השלושה, והוא זה אשר ימונה. באופן כזה יימנע מצב שבו אי־הסכמות בין הצדדים יביאו לריקונו של בית המשפט העליון משופטים. מנגד, וכדי שלא ינוצל לרעה, נקבע שהמנגנון יופעל לכל היותר פעם אחת בכל קדנציה של הכנסת. כדי להפחית עוד את ההתנגדות נקבע ששינוי השיטה לא יוחל מייד, אלא רק לאחר הבחירות הקרובות.

אף שהתיקון שהתקבל בסופו של דבר היה מרוכך מאוד לעומת המתווה המקורי של הרפורמה, הוא נתקל בהתנגדות חריפה, בטענה שהוא יביא לפוליטיזציה של בחירת השופטים. להתנגדות הצטרפה גם היועצת המשפטית לממשלה, שטענה כי התיקון "מטיל צל פוליטי כבד על מערכת השפיטה ופוגע במקצועיותה", לא פחות. על אף ההתנגדות העזה, התיקון הזה אושר בתוך זמן לא ארוך, בין השאר משום שניתן היה להתחיל את התהליך מהמקום שבו נתקע הניסיון הקודם, ההכנה לקריאה שנייה ושלישית. כך קרה ששלושה שבועות בלבד לאחר סיום חקיקת השינוי בשיטת בחירת נציב תלונות הציבור על שופטים, הושלמה גם חקיקת השינוי בשיטת בחירת השופטים.

לא חלפו כמה שעות, וכבר הוגשו לבג"ץ לא פחות משש עתירות. צו ביניים לא נדרש משום שכניסתו של התיקון לחוק לתוקף נדחתה ממילא, והעתירות הועברו לדיון בפני הרכב הכולל את כל 11 שופטי העליון המכהנים. בדצמבר האחרון הוציאו שופטי העליון צו על תנאי בשש העתירות "משיקולי יעילות הדיון ומבלי לנקוט בשלב זה עמדה לגוף הדברים", כלשונם; הדיון בהן יתקיים ב־16 ביוני.

לנתק את הקשר הסימביוטי

הרפורמה הגדולה, זו שיצאה לדרך בראשית הקדנציה ונבלמה, ניסתה לאחוז את השור בקרניו ולייצר שינוי בסוגיות העקרוניות. כך למשל תוכננו אז חקיקת פסקת התגברות, שאמורה הייתה לייצר כוח נגדי לסמכות שניכס לעצמו בית המשפט לפסול חוקים; שריון מוחלט לחוקי יסוד; הגבלת עילות הביקורת השיפוטית המנהלית, ועוד. ואולם באחד ממוקדי הכוח העיקריים של מערכת המשפט, מוסד היועץ המשפטי לממשלה, היא כלל לא נגעה. אולי משום שבאותו שלב עוד לא הבינו בקואליציה ובממשלה כמה חמורה תהיה ההתנגשות עם היועצת המכהנת, גלי בהרב מיארה, ואנשי צוותה.

מאז זרמו הרבה מים בירדן, וכמעט לא חלף שבוע בלי התנגשות כזו או אחרת בין היועצת ואנשיה ובין הממשלה שהיא אמורה לייעץ לה. סגירת גלי צה"ל, חקיקת חוק הגיוס, הפסקת הפרסום בעיתון הארץ, חקירת מחדלי המלחמה, הקבילה נגד השופט יצחק עמית, תקצוב מוסדות החינוך החרדיים, העתירות נגד המשך כהונת השר בן־גביר – אלה רק דוגמאות מתוך שורה של התנגשויות, שהחלו או נמשכו בחודש האחרון. תחילה, כזכור, ניסתה הממשלה לפטר את היועצת, אולי מתוך תקווה נאיבית שהחלפתה של זו תספיק לצורך הנמכת הלהבות. אולם לאחר שגם המהלך הזה סוכל בבג"ץ יצאה הקואליציה למהלך יסודי הרבה יותר: פיצול סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, והגדרה מחודשת של סמכויותיו ושל מערכת היחסים בינו ובין הממשלה.

מאז ראשית הקדנציה הונחו על שולחן הכנסת כמה הצעות חוק מטעם ח"כים מהקואליציה, שהציעו פיצול במודלים שונים. את המעמיקה מכולן ניסח כנראה יו"ר ועדת חוקה ח"כ שמחה רוטמן. כל תשע ההצעות אושרו בקריאה טרומית בשלהי אוקטובר האחרון, כשבבסיסן עומד אותו הרעיון: להפריד בין תפקידיו השונים של היועץ, ולמנוע מצב שבו הממשלה מוצאת את עצמה בת ערובה של עמדותיו המשפטיות.

רוטמן, יסודי כדרכו, כינס מאז את הוועדה בראשותו ללא פחות מ־17 ישיבות הכנה לקריאה ראשונה, ושתי ישיבות נוספות כבר נקבעו לימים הקרובים. במקביל אושרה לאחרונה בקריאה טרומית הצעת חוק נוספת, שמשנה את המצב הקיים שבו היועצים המשפטיים בכל משרדי הממשלה כפופים ליועצת המשפטית לממשלה. הצעת החוק הכוללת, ההולכת ומתגבשת בוועדה, איננה מסתפקת בהפרדה בין תפקיד התובע הכללי לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, מהלך שהוצע בעבר גם על ידי משפטנים שכיום מתנגדים באופן גורף למהלכיה המשפטיים של הממשלה. ההצעה קובעת גם הסדרים מפורטים לכל מקרה שבו מתגלעת מחלוקת בין היועץ המשפטי ובין הממשלה. בכך היא מבקשת לנתק את הקשר הסימביוטי שנוצר בין עותרים ציבוריים סדרתיים ובין הייעוץ המשפטי לממשלה, שבסדרה של מקרים הפך מיועץ לממשלה ל"עותר צללים" נגדה.

החקיקה הזו עודנה בעיצומה, אך עד שהיא תבשיל מבקשת הממשלה לפרק את היועצת לפחות ממנוף כוח אחד שהיא מחזיקה כיום: תקנון עבודת הממשלה. התקנון, שנוסח בימים שבהם מערכת היחסים בין הייעוץ המשפטי ובין הממשלה הייתה טובה יותר, הפך על פי הטענות לכלי שבאמצעותו מכשיל הייעוץ המשפטי קבלת החלטות חשובות, בין השאר באמצעות עיכוב חוות דעת וסרבול תהליכי עבודה. כעת מבקשת הממשלה לשנות את התקנון, והצעה בנושא צפויה לעלות לדיון בממשלה ולהחלטה כבר בשבוע הבא.

מוקדם להעריך אם הרפורמה השנייה, הקטנה, תצליח לחצות את המשוכות הרבות שבדרכה טוב יותר מזו הראשונה. הבחירות שכבר נראות באופק מעניקות לקואליציה הנוכחית זמן מוגבל לקידום מהלכיה, בעוד שלמערכת המשפט אורך נשימה רב יותר למאבק. עם זאת, יש לציין שעל שולחנו של בג"ץ מונחות כיום עתירות בשלל סוגיות ובהן סגירת גלי צה"ל, המשך כהונת השר בן־גביר, בחירת נציב שירות המדינה הבא, חוק הפחתת דמי החבר בלשכת עורכי הדין, ושאלת הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית. ועוד לא אמרנו דבר על גיוס החרדים, תקציבי החינוך החרדי וסוגיות נוספות שטרם הגיעו אל סף דלתו של בית המשפט אך תגענה אליו בקרוב מאוד. ספק רב אם בית המשפט העליון יוכל להרשות לעצמו פסיקות לעומתיות לממשלה ולקואליציה במניפה רחבה כל־כך של נושאים. זו הסיבה שבקואליציה מסרבים להרים ידיים, ולמרות ניסיון העבר ממשיכים בקידום המהלכים להשבת האיזון בין רשויות השלטון, לפחות כל עוד הכנסת הנוכחית ממשיכה בכהונתה.