האם רפורמת הדגל של סמוטריץ' בסכנה? היועצת המשפטית של הכנסת, עו"ד שגית אפיק, שלחה השבוע מכתב חריף ובו דרשה להוציא את רפורמת החלב מחוק ההסדרים ולהעביר אותה למסלול של חקיקה רגילה.

עם שפה שסועה ועין נפוחה מקרבות הבוץ מול תנובה והרפתנים, סמוטריץ' גילה שמחכה לו סבב נוסף בזירה, הפעם מול שחקנים רעננים שלא צריכים לשפוך מיליונים על קמפיינים. אם לא יגיע להבנות עם אפיק, הוא ייאלץ לעלות איתה לבג"ץ ולהסתכן בהפסד טכני באולמו של השופט הפגוע יצחק עמית (אחרי התואר "מגלומן אלים ודורסני שגונב את הדמוקרטיה", שבו כיבד השבוע שר האוצר את נשיא ביהמ"ש העליון). כמו אהבת־השם גורדון, שר האוצר נחוש להניף את החגורה. רק שפה לא יספיקו כוח רצון, גמישות ושרירים.

הוויכוח על חוק ההסדרים איננו חדש, ולמעשה הוא מציף את אחת השאלות העמוקות והטעונות של המשטר הישראלי: מהו המחיר הדמוקרטי שאנו מוכנים לשלם בתמורה ליעילות ממשלתית?

חוק ההסדרים נולד בחטא קדמון: באמצע שנות השמונים, בעיצומו של משבר כלכלי קיומי, נדרשה ישראל להליך חקיקה מהיר ודורסני במונחים פרלמנטריים, כדי לקדם חבילת רפורמות להצלת הכלכלה. את הרעיון העלו מומחים אמריקנים שגויסו אז לחילוץ המשק: לנצל את חוק יסוד הכנסת, הקובע שאי־העברת חוק התקציב עד חודש מרץ גורמת להפלת הממשלה, ולכרוך את הרפורמות הגדולות בחוק התקציב.

הרעיון היה פשוט: לחקיקה רגילה אין דד־ליין, והיא יכולה להימתח כמו מסטיק. היא נדרשת גם לצלוח דיונים מתישים בוועדות הכנסת, כאשר הח"כים בעידוד הלוביסטים חותכים בבשר החי ומגלפים ממנה נתחים כמו בשווארמה. לחוק התקציב, מנגד, יש תאריך יעד קשוח שעד אליו הוא חייב לעבור, הח"כים מצביעים על כולו בעסקת חבילה, והיכולת שלהם להכניס בו שינויים מוגבלת. כריכת שני החוקים יחד תגרום לכך שגם אם ח"כ פלוני מתנגד לפרק מסוים בחוק ההסדרים, המשמעת הקואליציונית תכריח אותו לתמוך בחוק כדי שלא להפיל את הממשלה.

תוכנית הייצוב של 1985 נחלה הצלחה כבירה. הממשלה ראתה כי טוב, הבינה שהיא פיצחה את השיטה והמשיכה בקונספט גם בשנה הבאה. כך הפך החריג לשיטה. חוק ההסדרים הוא מעין קרון כבד שמוצמד לתקציב המדינה, וכאשר הקטר נוסע הוא נגרר אחריו. באוצר מגינים על הפתרון הזה ומסבירים שבמסלול החקיקה הרגיל קשה עד בלתי אפשרי להעביר רפורמות מבניות גדולות. הכנסת, מטבעה, היא זירה איטית, רוויית אינטרסים, ועדות, הסתייגויות ולחצים. רפורמה עמוקה נוגעת בדרך כלל בתחומי אחריותם של כמה משרדים, פוגעת בקבוצות אינטרס חזקות ודורשת תיאום בין רגולטורים ועלולה להיתקע לשנים.

חוק ההסדרים עוקף את כל זה. הוא קושר את גורל הרפורמה בגורל התקציב, והקואליציה תומכת בו לא כי היא השתכנעה בכל סעיף, אלא כי זו הצבעה על עצם קיומה. כך עברו רפורמות ענק כמו הפרטת נמלים, רפורמות בחשמל ושינויים דרמטיים במשקי החקלאות, הבריאות והתחבורה. רבים מהם לא היו יוצאים אל הפועל אלמלא אותה חבילה קשיחה של תקציב והסדרים. הציבור, בסופו של דבר, נהנה לרוב מהתוצאות: תחרות, ירידת מחירים, יעילות.

אבל כאן בדיוק נמצאת הדילמה. היעילות הזו באה עם מחיר כבד למעמדה של הכנסת. חוק ההסדרים הוא החוק החשוב ביותר שהכנסת מעבירה, אבל כמעט לא מתקיים עליו דיון פרלמנטרי. הוא מדלג מעל ועדות ייעודיות ודוחק בחברי כנסת להצביע על רפורמות מורכבות בלוח זמנים בלתי אפשרי. הכנסת הופכת ממחוקקת לחותמת גומי. זו אינה בעיה אסתטית או פרוצדורלית בלבד, אלא איון אחד מתפקידיה החשובים ביותר של הכנסת – הרשות המחוקקת.

לאורך השנים התנהל מאבק מר על חוק ההסדרים. יושבי־ראש כנסת חזקים כמו דן תיכון, אברהם בורג וראובן ריבלין ניסו שוב ושוב לצמצם אותו, להוציא ממנו רפורמות גדולות ולהחזיר אותן לדיון בוועדות הייעודיות. הם מחו גם נגד שימוש טריקי נוסף בחוק ההסדרים, שהוא ביטול הצעות חוק פרטיות שעברו "בטעות" ומכבידות על תקציב המדינה. מנגד, האוצר ויועציו המשפטיים נאבקו על שימור הכלי, בטענה שבלעדיו רפורמות קריטיות לא יגיעו לעולם.

גם בג"ץ נקלע למחלוקת הזו שוב ושוב, מפסקי הדין בעניין מגדלי העופות ועד הלכת קווטינסקי, כאשר השופטים עצמם חלוקים בשאלה אם מדובר בפגם חוקתי חמור או בהכרח בל יגונה. בג"ץ קבע תבחינים: רפורמות יכולות לעבור במסגרת חוק התקציבים אם יש להן זיקה ישירה לתקציב המדינה (לדוגמה, רפורמות בענייני מיסוי), הן לא פוגעות בזכויות אדם בצורה בלתי מידתית, וועדות הכנסת מקבלות די זמן כדי לנהל דיון משמעותי על ההצעה.

חוק ההסדרים לא ייעלם, כי אין לו תחליף מוסדי אמיתי שמאפשר לממשלה לקדם רפורמות רחבות בהיקף ובקצב הנדרשים. ההיסטוריה מלמדת שכבר ארבעים שנה כל הניסיונות לצמצם אותו באופן דרמטי נתקלים במציאות הפוליטית והכלכלית. אבל מתוך ההיסטוריה הזו נוצרה מסורת כמעט טקסית. בכל שנה מתקיים משא ומתן מתיש על הוצאת פרקים מחוק ההסדרים, כאשר האוצר מכניס לעיתים סעיפים שהוא עצמו יודע שיוצאו, רק כדי לייצר מרחב תמרון. הכנסת מצידה נאבקת על מעמדה, אך לרוב מסתפקת בהישגים חלקיים. זהו משחק חוזר שבו שום צד לא באמת מנצח, אלא רק מזיז מעט את קו הגבול לכאן או לכאן.

זהו, פחות או יותר, הרקע לעמדתה של יועמ"שית הכנסת. אפיק אינה מתכחשת לנחיצותו של חוק ההסדרים, אבל היא דורשת גבולות. לשיטתה, החוק צריך לכלול רק מהלכים שיש להם קשר ישיר וברור לתקציב המדינה, הכנסותיה או הוצאותיה. רפורמות רחבות שאין להן השפעה תקציבית מובהקת, או כאלה שכבר נדונו בעבר ולא הבשילו, צריכות לעבור במסלול הרגיל. אחרת, חוק ההסדרים מאבד איזונים ובלמים והופך לאוטוסטרדה חקיקתית פתוחה.

רפורמת החלב של סמוטריץ' נופלת בדיוק על קו השבר הזה. מבחינת האוצר, מדובר במהלך חשוב עם השלכות על יוקר המחיה ועל מבנה השוק, ולכן גם על הכלכלה. מבחינת יועמ"שית הכנסת, הקשר התקציבי הישיר אינו מובהק, והכנסת אינה יכולה לשמש חותמת גומי לרפורמה מורכבת רק משום שנוח יותר להעבירה בדרך הזו.

הציבור, שנחשף לוויכוח הזה דרך כותרות על "כרטיס אדום", עלול להתבלבל. מצד אחד, אזרחים רוצים שמחירי המזון ירדו, ששירותים ישתפרו, שהממשלה תעבוד. מצד שני, יש אינטואיציה דמוקרטית בריאה שאומרת לממשלה: אל תעקפי את נבחרי הציבור, אל תמחקי את הכנסת.

יוקר המחיה בישראל בלתי נסבל, וטוב עושה סמוטריץ' שהוא נאבק על הרפורמות שלו. אבל העובדה הזו אינה הופכת את יועמ"שית הכנסת לשחקנית מיותרת או טורדנית. להפך, דווקא משום שחוק ההסדרים ימשיך ללוות אותנו, הכנסת חייבת להיאבק על גבולותיו. לא כדי לחסום רפורמות, אלא כדי לאלץ את הממשלה לנהל עליהן דיון רציני. הפיקוח הפרלמנטרי אינו אויב של היעילות, אלא תנאי לכך שהיא לא תהפוך לשרירותיות.