ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האנרגיה אלי כהן הכריזו בחנוכה על אישורה של העסקה ליצוא גז בשווי 35 מיליארד דולר למצרים - העסקה הגדולה בתולדות ישראל. לפי העסקה, שותפוּת מאגר לווייתן תייצא 130 מיליארד מ"ק של גז טבעי למצרים עד 2040. העסקה מצטרפת לעסקאות קודמות, ובהן ההסכמה עם ירדן ב־2016 לייצוא עד 3.5 מיליארד מ"ק בשנה במשך 15 שנים וכן מזכר ההבנות מנובמבר 2018 עם קפריסין, יוון ואיטליה לפיתוח צינור גז אזורי שיזרים גז מלווייתן למדינות אירופה.
שותפות לווייתן מספקת גז טבעי בישראל לחברת החשמל, לכי"ל (כימיקלים לישראל), לבז"ן (בתי הזיקוק לנפט) וליצרני חשמל פרטיים. כך גם המאגרים תמר וכריש־תנין. הגז הטבעי מוביל בתמהיל ייצור החשמל, 70.6 אחוז ב־2023. בתמהיל האנרגיה הראשונית בישראל פחת מאוד השימוש בפחם ובנפט, המזהמים את הסביבה. ב־2012 השתמשה ישראל באנרגיה המיוצרת בתמהיל של 36 אחוזים פחם ו־54 אחוזים נפט, ורק 9 אחוזי גז טבעי וכ־2 אחוזי אנרגיות מתחדשות (בעיקר אנרגיית שמש). ב־2023 צנח השימוש בפחם ל־13 אחוזים מהתמהיל, והנפט פחת ל־38 אחוז. השימוש בגז טבעי עלה ל־44 אחוזים (השקולים ל־14 מיליארד מ"ק), והאנרגיות המתחדשות הסתכמו בכ־6 אחוזים. השוואת מחירי החשמל בישראל למחיריהם באיחוד האירופי מציבה את ישראל הרבה מתחת לממוצע.
הרווחים לישראל
מכיוון שהממשלה אימצה את המלצות ועדת ששינסקי, שהקים שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ ב־2010, צפויה לישראל הכנסה נאה מהעסקה עם מצרים. לפני אימוץ המלצות הוועדה, מפיקי הגז היו חייבים במס (כולל תמלוגים) בשיעור 22 אחוזים בלבד. הוועדה המליצה שעל רווחי שותפויות הגז (לאחר כיסוי 150 אחוז מההשקעות בפיתוח המאגרים, ולפני מס חברות) יחול היטל בשיעור ראשוני של 20 אחוז, שיעלה בהדרגה ל־60 אחוז. כך הובטח שהמס לא יפגע בנכונות החברות לפתח את המאגרים, ובנכונות הבנקים הבינלאומיים לממן את ההשקעות בסך מיליארדי דולרים.
הכי מעניין
עוד כתבות בנושא
הוועדה ביטלה את הטבת המס העיקרית – ניכוי האזילה, שביטא את ירידת ערכם של המאגרים בשל אזילת המשאב במאגר. הטבה כזו אינה מקובלת בעולם כי הבעלות במאגר היא של המדינה, ועל כן האזילה היא שלה ולא של הזכייניות. אולם הוועדה השאירה את התמלוגים בשיעור 12.5 אחוז שנקבעו בחוק הנפט מ־1952.
עתירותיהן של שותפויות הגז נגד ההיטל החדש נדחו בבג"ץ. רווחיהן אומנם הצטמקו לעומת הרווחים שהיו צפויים להן לפי הכללים שחלו בעת שקיבלו את הזיכיון, אך לא הייתה להן זכות קנויה שמיסוי רווחיהן העתידיים לא ישתנה. עתירה שהגישו עותרים ציבוריים, בטענה שכביכול החלטת הממשלה המתירה יצוא של הגז תביא חלילה למיצוי המשאב, נדחתה גם כן. בית המשפט קבע שבסמכות הממשלה להתוות מדיניות כללית לגבי משק הגז הטבעי, ושתחזיות הנוגעות למשק הגז והאנרגיה אינן מדע מדויק ולבית המשפט אין כלים לבחון אותן, מה עוד שההחלטה קבעה שלאחר חמש שנים הממשלה תוכל לבחון את היקפי הגז הנחוצים לישראל.
צעד חכם נוסף היה ההקמה של קרן העושר הריבונית, שחלק ניכר מהכנסות הגז יוזרמו אליה ויושקעו לטווח ארוך מחוץ לישראל לטובת הדורות הבאים; המדינה תיהנה בינתיים רק מהרווחים או מהריבית על הקרן. ישראל הפיקה את הלקח מהמשבר הכלכלי שפקד את הולנד לאחר שגילוי שדות הגז בים הצפוני הפך אותה מיבואנית אנרגיה ליצואנית גז. העודף העצום שנוצר במאזן המסחרי הוביל לעליית שער המטבע ההולנדי, לאובדן כושר התחרות של היצרנים ההולנדים, לסגירת מפעלים מקומיים ולעלייה חדה בשיעור האבטלה. הקמת קרן העושר הריבונית נועדה להבטיח את ישראל מפני התוצאות ההרסניות העלולות לקרות עקב העודף שייווצר במאזן המסחרי, כשישראל תהפוך גם היא מיבואנית נפט ופחם ליצואנית גז טבעי.
את החיסכון לאוצר המדינה היטיב לתאר ד"ר יובל שטייניץ, שהוביל את מימוש תגליות הגז תחילה כשר האוצר ואחר כך כשר האנרגיה: "מתווה הגז שהובלתי לפני יותר מעשור חסך למשק הישראלי 500 מיליארד שקל: 300 מיליארד בזכות הירידה בעלויות האנרגיה ו־200 מיליארד בהפחתת נזקי זיהום הסביבה בהתאם להערכות OECD".
הקרב על הגז
הימצאות שדות הגז במים הכלכליים של ישראל היא מתנת הקב"ה, אבל הדרך לחילוץ הגז מהים הייתה כרוכה במאבק איתנים. לכאורה, לאחר אימוץ מסקנות ועדת ששינסקי יכולנו לצפות שישראל תזכה ליהנות מהמיליארדים שיגיעו מחברות הגז. אבל ב־2015, כשד"ר שטייניץ מונה לשר האנרגיה, הגז והרווחים נותרו במעמקי הים. גם נאמר לו שמדובר בעניין אבוד וכדאי שיתמקד בנושאים אחרים. הייתה לעם ישראל סייעתא דשמייא ששטייניץ השכיל בתבונה רבה ובראייה מרחיקת לכת לפרק את המוקשים ולגבש במקומם את מתווה הגז. את מהלכיו תיאר בפירוט בספרו "הקרב על הגז" (ידיעות ספרים 2020). קצרה היריעה מלהתייחס במסגרת הזאת לכל הקשיים הבירוקרטיים שהוא התגבר עליהם בסיועו של ראש הממשלה בנימין נתניהו, אשר כדבריו העניק לו "גיבוי ארטילרי לאורך כל הדרך".
עוד כתבות בנושא
מתווה הגז שגיבש שטייניץ בעזרתו של פרופ' איתן ששינסקי, עם הצוות הבין־משרדי שישבו בו עשרת הרגולטורים והפקידים מהמשרדים הרלוונטיים, היה צריך להתמודד עם כמה משימות: להביא לפיתוח המאגרים לווייתן וכריש־תנין תוך כדי פירוק מונופול הגז של חברת דלק וחברת נובל אנרג'י; להבטיח מחירי גז סבירים עד שהמונופול יפורק ותיווצר תחרות; לטפל בסוגיית יצוא הגז; לעודד חברות נוספות לחפש גז; ולייצב את השוק לצד הגברת ביטחון האנרגיה של ישראל.
המתווה נתן מענה לכל הסוגיות. הוא חייב את דלק ונובל אנרג'י למכור שניים משלושת המאגרים שברשותן: תמר, לווייתן וכריש־תנין. הוא גם קבע לכך לוחות זמנים - את כריש־תנין יידרשו החברות למכור בתוך 14 חודשים ואת תמר בתוך שש שנים. כדי לחזק את כריש־תנין קבע המתווה שכל הגז המופק ממנו יופנה לשוק המקומי. על לווייתן ותמר נאסר לחתום על חוזים ארוכי טווח עם הצרכנים בישראל, והן גם חויבו לאפשר ללקוחות זכות לצאת מההסכם, כדי למנוע מהן לחסום את השווקים בפני כריש־תנין, שהיה אמור להגיע לשוק מאוחר יותר. עד להשלמת פירוק המונופול הוטלו בישראל הגבלות על מחירי הגז הטבעי.
המתווה חייב את דלק ואת נובל אנרג'י לפתח את מאגר לווייתן ולהזרים גז לארץ בתוך ארבע שנים. מאחר שהמאגר מרוחק 120 קילומטרים מחופי ישראל, באזור שעומק המים בו מגיע ל־1,800 מטרים, פיתוחו היה כרוך בהקמת התשתית ההנדסית הגדולה והמאתגרת בתולדות ישראל, שדרשה מומחיות שאין בישראל והשקעה של כ־5 מיליארד דולר. במתווה נכללה גם פסקת יציבות שהבטיחה שהממשלה לא תשנה עוד את כללי המשחק במשך עשר שנים, ותתנגד להצעות חוק שיבקשו לעשות זאת. פסקת היציבות הייתה הדבר היחיד שהמתווה נתן לחברות בתמורה להתחייבויותיהן.
המתווה עורר סערה ציבורית וזכה לכינוי "שוד הגז". המוחים תבעו שהגז יישאר בים. כותרות העיתונים הבליטו את "נזקו" לשכבות החלשות, טענו שהוא יגרום לעליית מחירי הגז בעתיד, והזהירו שאין סיכוי לייצא גז למצרים. בנאומו בכנסת הציג שטייניץ את הסיפור המוזר על "לווייתן שטבע בים": כיצד חלפו חמש שנים של ויכוחים ומאבקים עד שאט־אט הפכנו ממדינת הרגולטורים למדינת חלם.
עוד כתבות בנושא
בהמשך בג"ץ ביטל את המתווה בשל פסקת היציבות הכובלת את שיקול הדעת של הרשות, שלא תוכל למשל למכור את המאגרים כסמכותה בחוק, אך השעה את הבטלות לשנה כדי לאפשר הסדרה בחקיקה ראשית או בוויתור על הפסקה. פסקה כזאת מתאימה רק למדינות מתפתחות. השופט סולברג סבר בדעת מיעוט כי בשל גמישותה, פסקת יציבות המעוגנת בהחלטת ממשלה עדיפה על פני הוראת חוק. כבילת שיקול הדעת קיימת תמיד בחוזים מנהליים ובהבטחות מנהליות. פסקת היציבות היא פרי משא ומתן מורכב מול חברות הגז. בהשקעות אדירות מעין אלה התחייבות לעשר שנים היא סבירה. אם הממשלה יכולה למכור את מאגרי הגז בצעד בלתי הפיך, קל וחומר שהיא יכולה לקבוע פסקת יציבות. לדעתו, לא זו בלבד שהממשלה הייתה רשאית לפעול, אלא זו אחריותה וזה תפקידה.
לעניות דעתי, החלטת בג"ץ הייתה שגויה. הספרות המקצועית בתחום ההשקעות הזרות הישירות מציינת כי בשוק האנרגיה נדרשת פסקת יציבות כשהמדינה המארחת מאופיינת באי יציבות רגולטורית או אחרת. מקובל שהיציבות ניתנת לתקופה של 10 עד 25 שנים. אכן, רק לאחר שישראל שינתה כמה פעמים את כללי המשחק, ולנוכח המחאות ההמוניות, דרשו חברות הגז את פסקת היציבות. בפועל, פסקאות יציבות אינן כובלות את ידי הממשלה או הפרלמנט מלשנות את הכללים בהמשך, אך אז צפויה המדינה המפירה להיתבע בבוררות בינלאומית ולפצות את המשקיעים על הפסדיהם.
למזלנו, בזכות הכדאיות הברורה של הפקת הגז במאגרים הגדולים שהתגלו (כ־850 מיליארד מ"ק), הסכימו החברות עם הממשלה שפסקת היציבות תוצא מהמתווה ותוחלף בהחלטת ממשלה גמישה יותר, שעיקרה סביבה רגולטורית המעודדת השקעות. אשרינו שזכינו.