ההודעה שנשלחה השבוע מטעם שר המשפטים גדעון סער עברה בדממה כמעט: כותרתה, שבישרה כי "בוועדת שרים עברה הצעת החוק לבתי משפט מנהליים גם בבית משפט השלום" אומנם נשמעת טכנית, אולם יש המגדירים אותה "צעד אחד לפני סיום מהפכת המשפט המנהלי".
במשרד המשפטים רואים בהצעה זו צעד חשוב בחלוקת סמכויות המשפט המנהלי בין בתי משפט השלום, המחוזי והעליון, שאף תביא להפחתת העומס על בג"ץ ועל בתי המשפט המחוזיים. מצד שני יש הטוענים כי את העומס על השופטים צריך לפתור בצמצום האקטיביזם השיפוטי, ולא בביזור הסמכויות לשופטים מערכאות נמוכות יותר. שני הצדדים מסכימים שזהו צעד חשוב שלא זכה לתשומת לב מספקת.
"הצעת החוק לבתי משפט שלום מנהליים היא חלק מתמונה רחבה יותר של כמה מהלכים ששר המשפטים מקדם לטובת ייעול, הנגשה והפחתת עומסים בהליך השיפוטי", אומר עו"ד גיל לימון, המשנה ליועמ"ש למשפט ציבורי־מנהלי.
"באופן מסורתי בישראל", מסביר לימון, "ההליך המנהלי היה מרוכז בבית המשפט העליון לפי התפיסה הבריטית, בניגוד להליכים אזרחיים ופליליים שמחולקים לשלוש ערכאות – שלום, מחוזי ועליון. בשנת 2000 נעשה הצעד הראשון במהפכה, כשעבר החוק שהסמיך את בתי המשפט המחוזיים לשבת כבית משפט לעניינים מנהליים. צעד זה אפשר להפחית עומס מבית המשפט העליון. מאז הוקמה ועדה מלווה, וכיום עומדת בראשה הנשיאה בדימוס דורית ביניש. הוועדה בודקת בשיטתיות אילו נושאים אפשר להוריד מבית המשפט העליון אל המחוזי, וחוות דעתה מאושרת בצו של שר המשפטים.
"כעת, כעבור 20 שנה, אנחנו עוברים לצעד השני של הקמת בית משפט שלום מנהלי, וכך נייצר גם בתחום הזה שלוש ערכאות, כשהנושאים הפשוטים ביותר יהיו בשלום, המורכבים יותר במחוזי, ורק נושאים עקרוניים ממש יידונו בעליון".
לפי דברי ההסבר לחוק, בשלום המנהלי יידונו עניינים בעלי אופי מקומי כמו רישוי עסקים, ארנונה ועיצומים כספיים (שחלקם נידונים בשלום כבר היום). "אדם שרוצה לעתור ביחס לארנונה שנפסקה לו או במקרה של ביטול רישיון עסק, ייגש לשלום המנהלי, דבר שגם ינגיש את ההליך וגם יקל על העומס במחוזי ובעליון", אומר עו"ד לימון. "יתרון נוסף הוא שאנחנו לוקחים סדרה ארוכה של נושאים שעד כה הטיפול בהם היה בסדר דין אזרחי, ומכניסים אותם לסדר דין מנהלי שניהולו פשוט ומהיר יותר. זה מהלך שמייעל את המערכת".
אם החוק יעבור, המהלך יחל בשלב הראשון רק בשישה בתי משפט בארץ, ושופטים יידרשו לעבור הכשרה מיוחדת לעיסוק בנושאים המנהליים. "ההליך המנהלי דורש מומחיות מיוחדת, אבל מצד שני הוא כאמור מהיר ויעיל יותר מכל הליך אחר", מציין לימון. "צריך לדעת שבמדינות רבות באירופה, רבים מההליכים, כולל כאלה שמוגדרים אצלנו כפליליים, מתחילים כמנהליים.
"הצעד הזה משתלב גם עם רפורמת הדה־פליליזציה שמוביל שר המשפטים, שתעביר נושאים פליליים קלי ערך, כמו עבירות תעבורה מסוימות, ותהפוך אותם למנהליים. במצב הקיים, אדם שרוצה לערער על קנס שקיבל על עבירת תעבורה נדרש שיגישו נגדו אישום בבית משפט פלילי עם אפשרות להרשעה פלילית. הצעת חוק נוספת, שעתידה להידון בקרוב בכנסת, קובעת שהליך הערעור על הקנס הוא מנהלי ולא פלילי. זה מהיר ויעיל יותר, וחוסך את ההכתמה הפלילית שאנשים חוששים ממנה".
לדברי לימון, לאחר מכן נדרש עוד צעד אחד. "הצעד הבא שאפשר לחשוב עליו, והוא כרגע בשלב ראשוני, הוא שינוי ברירת המחדל גם בהליכים מנהליים. כרגע ברירת המחדל היא שהליך מנהלי מתנהל בעליון, למעט נושאים ספציפיים שמוגדרים בחוק, וזאת בניגוד לברירת המחדל באזרחי ובפלילי. העברת ברירת המחדל אל השלום והמחוזי, תשלים את המהפכה של המשפט המנהלי".
עם זאת, עו"ד לימון מבהיר ש"לא מדברים על נושאים שמעוררים את שאלת זכות העמידה. עותרים ציבוריים שיפנו לגבי החלטות ממשלה או בנושאים שקשורים למדיניות ימשיכו ללכת לבג"ץ. לשלום יעברו רק נושאים שקשורים להתמודדות האזרח מול רשויות מקומיות".
עיסוק בתסמינים
הצעת החוק של סער להקמת בתי משפט שלום מנהליים זוכה לתמיכה גם בקרב גורמים באופוזיציה, אולם יש גם מי שמותחים עליה ביקורת, בטענה שהיא רק מעבירה חלק מהעומס לערכאות הנמוכות, במקום להשיב את הגלגל לאחור ולעצב את בית המשפט כמוסד להכרעה בסכסוכים.
"הצעת החוק עוסקת בתסמינים במקום במחלה", סבור עו"ד אהרן גרבר, סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת. "אין חולק על כך ששופטי ישראל סובלים מעומס. בתחומי המשפט המנהלי והחוקתי העומס הזה נובע מהשינוי הקיצוני שעבר המשפט הציבורי מאז שנות השמונים. זו לא רק המהפכה החוקתית בשנות התשעים והפיתוח הבלתי נגמר שלה. בתי המשפט גם ביטלו את עילות הסף שמנעו בעבר הגשת עתירות – כאשר העותר נטול זכות עמידה וכאשר העתירה עסקה בנושאים שאינם שפיטים – והתרגלו להחליף את הרשות המבצעת באמצעות בדיקת הסבירות והמידתיות של כל החלטה מנהלית.
"בעיית העומס היא תוצאה בלתי נמנעת של תפיסת התפקיד החדשה שהשופטים אימצו. אם בעבר בית המשפט עסק בהכרעת סכסוכים בין האזרח לרשות כאשר היא פעלה באופן בלתי חוקי, כעת החל בית המשפט לפעול כגורם מתווה מדיניות והחליף את נבחרי הציבור ברשות המבצעת והמחוקקת. הציבור זיהה את הכשל, ובתי המשפט התמלאו בעתירות בהיקפי ענק. הניסיון מלמד שעיסוק בסימפטומים לא יפתור את הבעיה".
ועדיין, כרגע יש עומס בעליון ובמחוזי. לא נכון יותר להעביר חלק מהנושאים לשלום?
"מאז שנת 2000 העביר המחוקק תחומים מנהליים מסוימים לבית המשפט המחוזי, אולם המהלך לא הוביל לצמצום מספר העתירות אלא להפך. עיסוק של בתי משפט השלום בעניינים מנהליים לא יוריד את העומס בטווח הארוך, והוא צפוי להגביר את האי ודאות המוטמע במשפט הציבורי מבוסס הסבירות, בשל ריבוי השופטים שיחליטו מה סביר ומה מידתי, בלי להתבסס על כללים משפטיים ברורים.
"כבר היום יש להתפתחות המשפט הציבורי וחוסר הוודאות שהוא מביא בכנפיו השפעה שלילית על ענפי המשפט האזרחים והפליילים. הרחבת ההכרעה בעניינים מנהליים גם לבתי משפט נמוכים עשויה להחריף את הבעיה.
"נבחרי הציבור צריכים לפעול לצמצום תחומי ההתערבות של השופטים במסגרת המשפט המנהלי. מלבד הצורך באיזון מחודש של יחסי הרשויות, תצמח מכך תועלת בהיבט של הפחתת העומס על מערכת המשפט והגברת הוודאות המשפטית".
מול עמדתו הנחרצת של עו"ד גרבר נגד המהלך, עו"ד אלעד מן מציג גישה מורכבת יותר. "קשה להצדיק מצב שבו בתחום משפטי אחד עומס העבודה מרוכז רק בחלק מהערכאות. יש לא מעט נושאים במשפט המנהלי שהדיון בהם פשוט יחסית, שהם בעלי נפח גדול, שהסוגיות המשפטיות הנוגעות להן ברורות ועתירות פסיקה – ולכן ניתן ואפילו רצוי לערכאות נמוכות יותר לעסוק בהן", אומר מן, היועץ המשפטי של עמותת "הצלחה" ומומחה למשפט מנהלי.
עם זאת, עו"ד מן מודאג מהעומס הנוסף שהשינוי יטיל על בתי משפט השלום, העמוסים ממילא, ומההשפעה על טיב השירות הכולל שמוענק למשתמשי מערכת המשפט.
במישור המהותי מציין מן כי "בתחום המנהלי קיים חריג שבו עותרים הורשו מראש לפנות ישירות לערכאה הגבוהה ביותר, כעניין עקרוני שנובע מחשיבות הנושאים הנידונים בו ומפער הכוחות שבין השלטון לאזרח.
"הסעד הוא לא פעם סעד של יושר וצדק, וחשוב שגם בתי משפט השלום יקפידו על מאפייני הדיון הייחודיים של המשפט המנהלי ולא יאמצו לגביו גישה פורמליסטית ונוקשה מדי. אנחנו לא רוצים למצוא את עצמנו בסופו של יום עם מערכת יעילה יותר אבל הרבה פחות צודקת".
