מלחמות מודרניות, כולנו יודעים, אינן מתנהלות רק בטנקים ופגזים. הארסנל הלאומי רחב הרבה יותר, וכלים כלכליים תופסים בו מקום נרחב: החל מסנקציות וחרמות, דרך השפעה כלכלית באמצעות השקעות, ועד מאבקי שליטה על נתיבי סחר. הכלים הללו מופעלים על ידי הצדדים גם במלחמתה הנוכחית של ישראל.
למען האמת, מלחמה וכלכלה שלובות זו בזו מקדמת דנא. "התפיסה המסורתית הבסיסית", מסביר נח הקר, הציר הכלכלי בשגרירות ישראל בוושינגטון, "היא שכלכלה נועדה לשתי סיבות עיקריות – לשפר את איכות החיים של תושבי המדינה, ולממן את הצבא. אבל עוצמה כלכלית היא כוח בפני עצמו, שאפשר לשחק איתו במגרש האסטרטגי. מדינות משתמשות בו לא רק כדי לממן מלחמות, אלא כדי להשיג יעדי ביטחון לאומי.
"המלחמה האחרונה התנהלה גם בכלים כלכליים. ראינו את זה בחרם הטורקי על ישראל, וכמובן בניסיון של החות'ים להשפיע על המלחמה בעזה דרך עצירת נתיבי סחר. בסופו של דבר שני הניסיונות האלה לא השפיעו מהותית על הכלכלה הישראלית, ולכן גם לא על החלטות אסטרטגיות שלנו".
לא רק אויבים מפעילים את הכלים הללו נגדנו, גם ידידים. "אנחנו שומעים היום את הקולות מאירופה שמנסים להשפיע על המדיניות הישראלית בעזה באמצעות פגיעה בכלכלת ישראל ובשותפות הכלכלית בינינו. למשל היוזמות להוציא את ישראל מיוזמת הורייזון, והניסיונות לבטל את הסכם הסחר החופשי בין האיחוד האירופי לישראל. כרגע זה לא נושא פרי, כי יש לנו גם שותפות אירופיות שהקשר איתנו חשוב גם להן. צריך להגיד שכנגד האיומים האלה אנחנו רואים גם את העסקאות האדירות שנחתמות בין חברות ביטחוניות ישראליות לחברות אירופיות. זו תלות הדדית, לא חד־צדדית. בין מדינות יש מאזן תלות, ולפעמים הוא מביא לאיזושהי יציבות.
"במלחמה עם איראן היא איימה לסגור את מצרי הורמוז כדי שישראל תעצור את התקיפות. זה כמובן איום מאוד עקיף על ישראל, אבל זה צעד שמשפיע על הכלכלה הגלובלית, על מחירי הסחר והנפט. הם ניסו להשתמש בכלים כלכליים למטרות אסטרטגיות. אבל הלחצים מסין שלא לסגור את מצרי הורמוז היו כנראה משמעותיים יותר. יש פה המון מדינות שמשחקות במקביל, וזה מייצר השפעות מרתקות".
גם כאשר מדינה מעבירה כספי סיוע למדינה אחרת, לא מדובר בכספי צדקה וגמילות חסדים אלא בחלק מאסטרטגיה שנועדה להשיג השפעה מסוגים שונים. הסיוע שישראל מקבלת מארה"ב איננו שונה מהבחינה הזו, ולאחרונה הוא מעורר דיון ביקורתי בשתי המדינות.
בספרו החדש "מלחמת הכלכלות" (בהוצאת מודן ומשרד הביטחון) מציג הקר עמדה מורכבת בנושא הזה. "הכלי של סיוע נתפס כגורם חיובי", הוא אומר, "אבל ראינו מקומות בעולם שבהם מדינות השתמשו בסיוע כדרך להשפיע על מדיניות של ממשלות. ראינו את זה גם בישראל בתחילת שנות האלפיים, כשהתקשינו אחרי האינתיפאדה השנייה והיינו צריכים ערבויות אמריקאיות כדי לגייס כסף. מיליארד דולר מאותן ערבויות נגרעו מהסיוע הזה כנגד השקעה של מדינת ישראל בהתיישבות ביהודה ושומרון. אני חושב שאנחנו צריכים לנהל המערכת המורכבת הזו בצורה מודעת ומיטבית".
יש קולות בארצות הברית, וגם בארץ, שהיו רוצים לצמצם את הסיוע לישראל.
"הקולות האלה רוצים לראות כסף אמריקאי מושקע באמריקה, אבל כל כספי הסיוע לישראל מושקעים בחזרה בארה"ב. יש מוטיבציה אמריקאית בסיסית להמשיך עם הסיוע כי זה מייצר עסקים לחברות אמריקאיות, ויש פה גם שיקולים ביטחוניים. לסיוע הנוכחי ולקשר הכלכלי והביטחוני בין המדינות יש ערך עצום למדינת ישראל, אבל אם בעבר הוא היה הכרחי למדינת ישראל ולכלכלה, היום אנחנו במצב אחר. אני חושב שבהסתכלות לטווח ארוך צריך לקחת את הדברים האלה בחשבון. סיוע הוא דבר מורכב, הוא לא רק חיובי במאה אחוז".
ספרו החדש של הקר | צילום: ללא
ראינו את החסרונות גם במלחמה הנוכחית. כשממשל ביידן רצה ללחוץ עלינו הוא החיל אמברגו על חלק מהציוד הצבאי, ומכיוון שבגלל הסיוע אנחנו כל כך תלויים בייצור האמריקאי, היו לנו בעיות עם זה. בישראל דיברו אז על הצורך להתחיל לגוון את הייבוא הביטחוני ולהגדיל קווי ייצור מקומיים.
"זו דוגמה נוספת לשימוש בכלי כלכלי להשפעה על מדיניות. פה זה אפילו לא בהכרח קשור לסיוע, כי ארצות הברית השתמשה גם בכלי של היתרי ייצוא, כולל תחמושת שנקנתה בכספים ישראליים, בניסיון להשפיע על החלטות אסטרטגיות של מדינת ישראל במלחמה. ראינו את זה גם בסוף הקדנציה של ביידן, כשהוא החליט לא להכניס את ישראל למסלול הירוק, נקרא לזה, של ייצוא שבבים מארצות הברית. אני שמח מאוד שהממשל הנוכחי שינה את ההחלטות האלה, אבל בכל מקרה אנחנו נצטרך להעריך את היכולת שלנו להמשיך להתנהל באותו אופן לטווח הארוך, עם ממשלים אחרים".
אתה מרגיש את המגמה הבדלנית בתוך הממשל הנוכחי בארצות הברית? מפה נראה שזה הולך ומתחזק.
"אני לא מרגיש את זה בעבודה היומיומית שלי. אני שומע את הקולות כמו כולם, אבל ישראל עדיין זוכה פה ליחס מועדף".
מכסים נגד סמים
הקר, 43, משמש מאז 2022 כציר הכלכלי של ישראל בוושינגטון, והוא למעשה הנציג הבכיר של משרד האוצר בארצות הברית. במסגרת תפקידו הוא פועל בשני הכיוונים: מקיים מגעים בנושאים כלכליים עם קובעי מדיניות ומקבלי החלטות בממשל ובקונגרס, ומסביר להנהגה הכלכלית בישראל את משמעותן של החלטות שמתקבלות בארה"ב. בעבר היה סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לענייני ביטחון וחוץ, ולאחר מכן שימש חמש שנים כסמנכ"ל רגולציה ותשתיות בחברת פרטנר.
את רוב הכהונה שלך עשית בלב המלחמה הארוכה ביותר בתולדות ישראל, עם הוצאות ביטחוניות גבוהות, הורדות דירוג והשפעות כלכליות דרמטיות. איך זה נראה מארצות הברית?
"מתפעלים פה מכלכלת ישראל ומההישגים שלה מול האתגרים האלה. במשך שנים הייתה תפיסה שישראל לא יודעת לעמוד במלחמות ארוכות. אני לא בעד הארכת מלחמות, אבל אנחנו רואים את העוצמה הכלכלית הישראלית. ברבעון הראשון של 2025, אחרי שנה וחצי של מלחמה, אנחנו רואים צמיחה של 3.5%. מאז 6 באוקטובר 2023 הבורסה הישראלית עלתה ב־70 ומשהו אחוז. אחד הימים החזקים של השקל בעשורים האחרונים היה היום השלישי למלחמה עם איראן. זה משדר עוצמה כלכלית למשקיעים ולמקבלי החלטות אמריקאים, שרואים שמדינת ישראל הרבה יותר חזקה ממה שאנשים אחרים משערים. הכלכלה הישראלית מראה פעם אחר פעם ביצועים טובים יותר מהתחזיות של חברות הדירוג. ההתפעלות הגדולה הזו היא משהו שאני רואה פה כמעט מכל מקום שאני הולך אליו ומדבר על הנתונים של כלכלת ישראל. זו תעודת כבוד גדולה לכלכלת ישראל".
גם חברות הדירוג רואות את זה? ראינו הורדות דירוג די דרמטיות במלחמה.
"אני חושב שלחברות הדירוג לא תהיה ברירה, וככל שהזמן יעבור והכלכלה שלנו תמשיך להראות את הביצועים הטובים שלה, אנחנו נצטרך לשמוע מהן סיפור אחר. הסיכון הגיאו־פוליטי על ישראל ירד דרמטית במהלך המלחמה הזו. עשינו את זה במחיר כבד, אבל הורדנו את הסיכונים. בסופו של דבר העניין הזה יהיה חייב להשתקף גם בדו"חות הדירוג. אני חושב שזה כבר משתקף אצל משקיעים שמתחילים להבין. זה מסר שאני מקבל פה לא מעט, שתפיסת הסיכון של מדינת ישראל השתנתה. אף אחד לא האמין שנעבור מלחמה כזו משמעותית עם איראן, עם השפעה כלכלית כל כך מינורית. האיתות הראשון שאני מזהה לתפיסה הזו, הוא שחברות הדירוג למעשה לא הגיבו למלחמה עם איראן, למרות שבעצם האיום הגיאו־פוליטי החריף ביותר התממש".
השימוש בכלים כלכליים כדי לצבור השפעה איננו מוגבל כמובן לאירועי מלחמה. מאז שובו של הנשיא דונלד טראמפ לבית הלבן הוא הכריז על שורה של צעדים כלכליים, בראשם הטלת מכסים על מדינות רבות. המהלך הזה נתפס כמלחמת סחר גלובלית וכמתקפה חריפה על הסחר החופשי, ויצר טלטלות בשוקי העולם.
צילום: Mattie Neretin, CNP
"הממשל הקודם עשה צעדים לא פחות אגרסיביים מול אירופה, אבל אז לא העלו מכסים אלא פעלו בכלים אחרים", אומר הקר. "נשיא צרפת נפגש עם הנשיא ביידן וקבל על כך שארצות הברית תוקפת כלכלית את צרפת ואת אירופה באמצעות סובסידיות. הפגישה הזו תוארה כמתוחה מאוד. היום מדברים על מלחמת מכסים, לפני שנה־שנתיים דיברו על מלחמת סובסידיות גלובלית ועל כך שארצות הברית מרפדת את התעשייה שלה בסובסידיות ענק. בתגובה, אירופה נתנה סובסידיות מקבילות לתעשייה האירופית.
"הנשיא טראמפ טען שהשוק לא באמת חופשי, ושמדינות אחרות מנצלות את השוק החופשי כדי להשיג יתרונות סחר מול ארצות הברית, והוא רק מנסה לאזן את המצב הזה. אבל טראמפ משתמש בעוצמה הכלכלית האמריקאית גם כדי להשיג הישגים אסטרטגיים. הוא משתמש למשל במכסים על מקסיקו ככלי למלחמה בסמים, כדי ללחוץ על מקסיקו שתמנע כניסת סמים לארצות הברית. מכסים על אירופה שנועדו לאזן את הסחר בין ארצות הברית ואירופה, מגיעים בכלל לעיסוק בפלישה הרוסית לאוקראינה ולביטחון של יבשת אירופה".
כיצד ישראל משתלבת בתוך הסיפור הזה? איך ייראה הסחר בין ישראל לארה"ב?
"אנחנו צריכים להבין שיש פה שינוי בסדר גודל במדיניות הסחר של ארצות הברית, כולל מול שותפות הסחר הגדולות ביותר שלה. האיחוד האירופי נמצא במקום הרביעי בסחר עם ארצות הברית, והם הגיעו השבוע להסכם שהאיחוד משקיע מאות מיליארדי דולרים בארצות הברית, וגם אחרי זה הם נשארו עם מכס של 15% על כלל הסחורות. אנגליה, שנמצאת בכלל בעודף מסחרי מול ארצות הברית, נשארה עם מכס של 10%. יפן, שותפת סחר ענקית של ארצות הברית, נשארה גם היא עם מכס של יותר מ־15%. אני מאמין שישראל תשתלב בשינוי הזה בצורה טובה. ארצות הברית היא ידידה קרובה והסחר בין המדינות חשוב לשתיהן. הוא משרת כמובן את מדינת ישראל, אבל כלכלת ישראל תורמת רבות להובלה אמריקאית בתחומים קריטיים וחשובים, כמו טכנולוגיות מתקדמות והתעשיות הביטחוניות".
מה זה אומר? יהיו מכסים על ישראל?
"השאלה היא לא רק אם יהיו מכסים על ישראל, אלא איפה נהיה ביחס למדינות אחרות. אם למשל חברה ישראלית רוצה למכור בארה"ב, עדיף שהמכס עליה יהיה אפס, אבל אם זה לא קורה, נרצה שהמכס עליה יהיה נמוך יחסית לחברות אחרות שמתחרות בה. אני חושב שמערכת היחסים הנוכחית בין ממשלת ישראל לממשל בארצות הברית היא מאוד קרובה וחיובית, ונראה את זה גם בהיבטים האלה. מהצד שלנו צריך לזכור שישראל היא שוק קטן ואנחנו רוצים לעודד תחרות בשוק הישראלי, ולכן אנחנו באופן בסיסי כלכלה מאוד פתוחה. הדרך שלנו לטפל ביוקר המחיה היא להגדיל את התחרות והייבוא. כבר בהתחלה, ראש הממשלה ושר האוצר הודיעו שיבטלו את מעט המכסים שעוד נשארו על יבוא מארצות הברית. בדו"ח החסמים שארה"ב פרסמה הוזכרו גם חסמים רגולטוריים שונים, וגם אותם עובדים כדי לפתור. זה אינטרס ישראלי, כדי להוריד את יוקר המחיה ולהגדיל את התחרות".
סדר עולמי חדש
הקר גדל בירושלים, בגבעת־המבתר. אביו הוא ההיסטוריון פרופ' יוסף הקר, אימו יפה ז"ל הייתה מורה. רעייתו מצדה גדלה באפרת, והם בנו את ביתם בצור־הדסה. בשנים האחרונות הם מתגוררים במרילנד, לאחר שהחליטו לנסוע עם ארבעת ילדיהם לטובת השליחות הכלכלית בארה"ב. הם מנהלים שם בית שומר מצוות, ומארחים בנות שירות ונציגים של מדינת ישראל לארוחות שבת בביתם. שמו של הקר הוזכר לאחרונה כמועמד לתפקיד הממונה על התקציבים במשרד האוצר, אבל בסופו של דבר נבחר לתפקיד מהרן פרוזנפר. "בבית חינכו אותי שתפקידים בשירות הציבורי זה לא מטרה אלא אמצעי לעשות טוב", הוא אומר על האפיזודה הזו.
מה הביא אותך לעסוק בנושא של מלחמות כלכליות?
"במשך השנים למדתי הרבה על הביטחון הלאומי של מדינת ישראל, גם בתפקידי כסגן הממונה על התקציבים שאחראי על תקציבי הביטחון והחוץ, ומשהו הרגיש לי חסר. כל הדיון על עוצמה כלכלית לא נמצא מספיק בשיח. אם יש לנו משאב כמו מים, מעטים מסתכלים עליו ככלי שאפשר לשחק איתו בתמורה ליעדים אסטרטגיים. מדינות אחרות עושות שימוש כזה במשאבים שלהם. למשל רוסיה השתמשה בגז כדי להשפיע על התגובה האירופית לפלישה לאוקראינה".
ישראל משתמשת בזה?
"התובנה הכי משמעותית שלי הייתה שמדינה, בין אם היא רוצה ובין אם לא, היא חלק מהזירה האסטרטגית שנקראת הכלכלה העולמית. לכן ישראל היא בהגדרה חלק מהמשחק הזה. לפעמים ישראל משתמשת בזה יותר ולפעמים פחות. הדוגמה הבולטת ביותר היא ההתייחסות להשקעות זרות. בישראל אנחנו רואים את זה בהכרח כדבר חיובי. כששומעים בחדשות שהתקבלה השקעה של מיליארדי דולרים, כולנו שמחים ואומרים שזה יביא צמיחה ומקומות עבודה. אבל יש גם הסתכלות שונה על השקעות, ככלי להשפיע אסטרטגית על מדינת ישראל. הוועדה לסינון השקעות שהוקמה בישראל לפני כמה שנים מסמנת שינוי בהבנה ובמדיניות לגבי השקעות זרות. ישראל משנה את היחס שלה לעוצמה כלכלית. אנחנו עוד לא במקום שמדינות אחרות נמצאות בו, אבל אנחנו כן בתקופה של שינוי במאזן העוצמות הישראלי".
בעצם העולם כולו עובר שינוי בנושא. בספר אתה מתאר את זה באריכות.
"מול העיניים שלנו מתחיל להתהוות סדר חדש בעולם, שמוטיבציות כלכליות ואסטרטגיות משמשות בו בערבוביה. יש הסכם סחר חדש בין האיחוד האירופי לארצות הברית, ונציב הסחר האירופי אמר שההסכם הזה עוסק לא רק בסחר אלא גם בביטחון, והוא משפיע על נושאים גיאו־אסטרטגיים, כולל המלחמה באוקראינה. כל התפיסה של מה זה הסכם סחר ומה הוא נועד לשרת, שונה ממה שהיינו חושבים אם היינו מסתכלים על העולם רק בעיניים כלכליות.
"יש מערכת כללים שמגדירה את הכלכלה העולמית ושחלק גדול ממנה התקבע אחרי מלחמת העולם השנייה, כולל הקמת המוסדות הפיננסיים הבינלאומיים – הבנק העולמי, קרן המטבע הבינלאומית. זו מערכת גלובלית אבל בפועל היא תומכת ביעדים האסטרטגיים של מדינות מסוימות. עכשיו קמות מדינות אחרות ואומרות שמערכת הכללים הזאת לא משרתת אותן, והן מנסות להקים מערכת כללים מקבילה. למשל היוזמה הסינית להקמת BRICS, שהיא פרויקט מקביל למועדון ה־G7. או פרויקט החגורה והדרך, שכולל השקעות סיניות מסיביות לייצר נתיבי סחר גלובליים. המושג 'כלכלה גלובלית חופשית' קצת מטעה, אלה כללים שנועדו לשרת אינטרסים של מדינות".