השבוע לפני 40 שנה בדיוק, ב־30 ביוני 1985, התכנסה ישיבת ממשלה שארכה יממה שלמה, ושינתה את פני המדינה. עם סיומה בבוקר אחד ביולי הוכרז על "תוכנית חירום לייצוב המשק" או כפי שהוא מוכרת כיום "תוכנית הייצוב" – הרגע הכי חשוב בהיסטוריה הכלכלית של ישראל. נקודת הפיתול שבה עברה המדינה בהדרגה מכלכלה הסתדרותית מקרטעת, לכלכלה מודרנית מבוססת שוק ששמה אותנו בשורה אחת עם מדינות המערב. תוכנית שקטעה סחרור אינפלציה של 440% לשנה, ויחס חוב־תוצר מפחיד של 221%. פרוטוקול הישיבה, שנחשף בחלקו רק כעבור 30 שנה, מגלה כמה קשה זה היה.
"רבותיי, אני מזמין אתכם להשתתף באחת מישיבות הממשלה הנעימות ביותר שהיו לנו, עם החלטות מאוד פשוטות ומאוד קלות, אבל אין ברירה", פתח ראש הממשלה שמעון פרס בסרקזם של תשע וחצי בבוקר את ישיבת הממשלה ההיסטורית, שבה שמעו השרים לראשונה על התוכנית שנרקמה בסודיות. מי שהציג להם אותה היה דווקא פרופ' מיכאל ברונו מהאוניברסיטה העברית, לימים נגיד בנק ישראל, שגיבש אותה עם אנשי האוצר ועם שני יועצים אמריקנים. ממשל רייגן בארה"ב הוסיף על כספי הסיוע של שלושה מיליארד דולר, גם סיוע חירום של מיליארד וחצי דולרים שישראל מוכת החובות נזקקה להם כמו אוויר לנשימה, אך התנה זאת בצעדי התייעלות ושלח יועצים. אחד מהם היה פרופסור צעיר לכלכלה בשם סטנלי פישר. לימים סיפר פישר שמי שלחץ על האמריקנים לדרוש רפורמה מקיפה מממשלת ישראל היו דווקא כלכלנים ישראלים, בהם אדריכל התוכנית פרופ' ברונו ומנכ"ל משרד האוצר דאז עמנואל שרון.
ישיבה של המועצה הכלכלית בלשכת ראש הממשלה בירושלים, 1985 | צילום: חנניה הרמן, לע"מ
"אני לא תומך מפני שזו תוכנית נהדרת", אמר פרס לשרים, "אני תומך מפני שאני משוכנע שהאלטרנטיבה היא נוראה. אם גם מזכיר ההסתדרות אומר שאנו עומדים ערב יום כיפורים כלכלי - ואני מצטט אותו - אז אילו אני ידעתי, ערב יום הכיפורים, שהולך להיות יום כיפורים, הייתי עושה כל מה שאני יכול כדי למנוע זאת". פרופ' ברונו הסביר לשרים ש"אנו בשעה ה־12". אין אפשרות לתוכנית הדרגתית, וחייבים מהלך דרסטי.
הכי מעניין
בהקלטת הישיבה אפשר לשמוע אותו מקרין לשרים גרפים במקרן שקופיות, ומראה להם את רזרבות מטבע החוץ המדולדלות: "לא רק שירדנו מתחת לקו האדום, אלא כבר התחילו סימנים אדומים, שבעצם אומרים שאנו חייבים בתום השנה, בטווח הקצר, יותר ממה שיש לנו ברזרבה". כן, רוב הישראלים זוכרים את תוכנית הייצוב כזו ששמה קץ לאינפלציה המשתוללת של שנות השמונים, וזה נכון. אבל זה רק חצי מהסיפור. האמת היא שהדחיפות לתוכנית הגיעה דווקא מהצד השני של המשבר – למדינה נגמרו הדולרים. היא הייתה קרובה מאוד, קרובה מדי, לפשיטת רגל נוסח יוון.
משבר אינפלציה הוא תהליך מדורג, כולם מרגישים את המחירים עולים ומודעים לאבסורד שבו מנפיקים שטר חדש בגובה 10,000 שקל, כי המחירים מתעדכנים לפעמים פעמיים ביום. אפילו הממשלה, למרבה החרפה, עברה לדבר בדולרים כי השקל איבד ממשמעותו. הקיצוץ הגדול בתוכנית הייצוב, 750 מיליון דולר, לא נמדד במטבע הלאומי. לעומת זאת, משבר חוב הוא חוויה פתאומית לאזרח. אתה משוכנע שהכול בסדר עד שיום אחד פתאום מודיעים שכבר אין כסף בקופה, ואין יכולת לשלם לנושים. שקלים אפשר להדפיס בבנק ישראל, אבל מלווים מן החוץ – מדינות, גופים פיננסיים, ומשקיעים – רוצים את הכסף שלהם בדולרים. ובלי עיכובים. "אנו הולכים ויורדים בקצב מהיר אל אזורי סכנה מאוד מאוד רציניים" הזהיר ברונו, "שבהם, בזמן פניקה, כפי שהציבור שרוי בו כרגע, אם הממשלה לא תעשה דבר היום או מחר, אני צופה כניסה למשבר במטבע חוץ".
ויש כמובן קשר בין משבר החוב לאינפלציה. כאשר מדינה מתנהלת בגירעון גבוה וקבוע, היא חייבת בכל שנה סכומים גדלים והולכים לנושים שהלוו לה כסף בשנים קודמות. ומשלא היו מוכנים לקצץ בהוצאות, פנו לפתרונות הקלים – עוד הלוואות, ועוד הדפסת כסף בבנק ישראל למימון החוב. התוצאה: אינפלציה גואה. עד כמה גואה? השקל הישן, שהחליף את הלירה בשנת 1980, נכנס למחזור כשערכו נקבע על פי יחס של כ־4 שקלים ישנים לדולר, ויצא ממנו בתום חמש שנים עם תוכנית הייצוב, כשערכו הגיע כבר ל־1,500 שקלים לדולר. השקל החדש שנקבע בשווי אלף שקלים "ישנים" הוא עוד הצלחה של התוכנית.
ועם ישראל הציג הסתגלות מדהימה לאינפלציה. רוב החברות הגדולות במשק אז היו בבעלות המדינה או ההסתדרות, והצמידו ביעילות את השכר והמחירים למדד. הממשלה ניסתה לקצץ בסובסידיות, אבל המחירים עלו. ניסו לחתום "עסקאות חבילה" עם ההסתדרות והתעשיינים להקפאת מצב, אבל האינפלציה פחתה לכמה חודשים וחזרה שוב. פרופ' ברונו ושאר הכלכלנים הגיעו למסקנה שמול "מדד ההלם" – עליית האינפלציה בכמעט 20% בחודש אחד באפריל 1985, נדרשת גם "דוקטרינת הלם" לטיפול במשק, ולא עוד צעדים חלקיים.
"העשור האבוד"
איך הגיעה ישראל למצב הזה? במאמר שכתבו כמה שנים אחר כך, גרסו פישר וברונו שהסיפור מתחיל בהצלחות הצבאיות: "ממצב של כמעט איזון תקציבי בחלק הראשון של שנות השישים (וכפי שהיה גם בשנות החמישים) עברה הכלכלה בתקופת 'תור הזהב' בין מלחמת ששת הימים למלחמת יום הכיפורים לגירעון השווה ל־12.6 אחוז מהתמ"ג. בתקופה זו הייתה עלייה בצריכה האזרחית, בהשקעות ובסובסידיות, ובמיוחד בהוצאה הצבאית. הממשלה הצליחה גם ללוות סכומים משמעותיים מבנק ישראל, ובכך להדפיס כסף בכלכלה שאופיינה ביציבות יחסית... כך נזרע הזרע הראשון לבעיות".
הם מתארים את האופוריה הלאומית של השנים ההן כתחושה של "אנחנו יכולים לעשות הכול". ישראל הכפילה את שטחה, התיימרה לפתח מטוס קרב משלה, ובהמשך ניסתה להחליף שלטון במדינה סמוכה. נוסף לכך, היה מהפך פוליטי שהביא רצון אדיר להגדיל את ההוצאה הממשלתית ולחלק מחדש את העוגה הלאומית. ואכן, בעשור שאחרי מלחמת יום הכיפורים גדל שיעור ההוצאה הציבורית ל־76% מהתוצר הלאומי. תשלומי ההעברה כמו קצבאות ביטוח לאומי גדלו פי שלושה, הסובסידיות למוצרים ושירותים שונים גדלו פי ארבעה, וההוצאה הביטחונית זינקה ל־30% מהתוצר הלאומי.
בשנים הראשונות, הצמיחה האדירה במשק סיפקה מסווה לסממנים המדאיגים. אבל בהמשך כבר אי אפשר היה להתעלם מהם. אלא שאז ישראל הוכיחה שהיא יכולה לעשות הכול – חוץ מלקצץ בהוצאות. "הממשלה נכשלה בשינוי סדר העדיפויות שלה בתגובה להשתנות בנסיבות", כתבו פישר וברונו, "בין אם אלו היו חיצוניות (משבר הנפט העולמי בשנות השבעים) או פנימיות (הוצאה ביטחונית גוברת וקיטון בקצב הגידול של כוח העבודה). החלק היחיד של התקציב שקוצץ אחרי שנת 1973 היה ההשקעה הישירה של הממשלה בתשתיות". כך התגלגלה ישראל למה שמכונה "העשור האבוד" של הכלכלה אחרי מלחמת יום הכיפורים.
| צילום: סטודיו מקור ראשון
אם כן, הסיפור הגדול של המשבר הכלכלי העמוק בתולדות המדינה היה חוסר היכולת של הממשלה לקצץ בהוצאותיה. עם עליית הליכוד לשלטון ב־1977 החל שמחה ארליך כשר אוצר ב"מהפך הכלכלי" שלו, שכלל בעיקר ליברליזציה של שוק המט"ח והמס. הוא הבטיח שישראל תהפוך ל"שווייץ של המזרח התיכון", אבל ראש הממשלה בגין וחבריו השרים לא תמכו במקביל בקיצוץ בהוצאות, האינפלציה עלתה, וארליך התפטר.
מחליפו, יגאל הורביץ, ניסה לצמצם את הגירעון התקציבי ונודע בציבור כ"יגאל אין לי". הוא נלחם עם ההסתדרות ועם ארגוני המורים כדי להפסיק את המנגנון של העלאת שכר שהכניס את המשק ללופ של האינפלציה, והתנגד לדרישות השרים לתוספות תקציב. כששר הביטחון דרש תוספת במקום קיצוץ, הוא החרים את ישיבת הממשלה וצעק "מטורפים, רדו מהגג". זה לא עזר, גם הוא לא קיבל גיבוי מהממשלה, והתפטר.
אחריו הגיעו "ימי יורם ארידור העליזים", עם כלכלת הבחירות שלו, שהובילה לבריחה משמעותית של מטבע זר מהמדינה. במקביל הוא הציע להיאבק באינפלציה באמצעות הצמדת השקל לדולר, אך למרבה השמחה זה לא עבר בממשלה. משבר מניות הבנקים האימתני ב־1983 הביא גם לפרישתו של ארידור. רק ממשלת האחדות של פרס־שמיר עם שר האוצר יצחק מודעי הצליחה להביא בסופו של דבר, עם הגב לקיר, את תוכנית הייצוב ששמה קץ לסחרור.
השר אריאל שרון אבחן את הבעיה יפה בזמן הישיבה הארוכה: "זו תוכנית שמחייבת כושר החלטה וכושר ביצוע ואי רתיעה מפני לחצים. אני יושב בממשלה שמונה שנים ואני מוכרח לומר - אני לא נתקלתי אף פעם במצב שעמדו מול לחצים". ואכן, פרוטוקול הישיבה מלא בעיקר במאבקים ועקיצות בין השרים השונים בדרישה שתקציבם לא יקוצץ. כולם הכריזו שהתוכנית חשובה ומחייבת אחדות בין השרים, אך הסבירו מדוע יש לקצץ אצל מישהו אחר. במקרה אחד ראש הממשלה פרס הפסיד הצבעה וערך הצבעה חוזרת לאחר שאיים על השרים בקיצוץ רוחבי. הפעם הוא ניצח.
ורק משרד הביטחון נשאר בשלו
צריך להבין שבישראל של עד אמצע שנות השמונים, הממשלה הייתה יכולה להחליט על קיצוץ אבל כל שר עשה דין לעצמו במשרדו, ולעיתים צפצף על ההחלטות ושפך כספים. זאת הייתה המציאות שהם הכירו. במציאות החדשה זה לא היה אפשרי. "חוק יסודות התקציב", שהיה תנאי אמריקני לתוכנית, דאג לכך ששרים לא יוכלו לעשות דין לעצמם ולהיכנע ללחצים של קבוצות־הלחץ החביבות עליהם, בלי לשאת באחריות התקציבית הכוללת.
לכן, המרכיב המרכזי של תוכנית הייצוב היה קיצוץ של 750 מיליון דולר בבסיס התקציב. אבל נוספו אליו הכרזה על מצב חירום כלכלי לשלושה חודשים, שבמסגרתו הייתה הקפאת שכר מוחלטת במשק, קיצוץ הסובסידיות הממשלתיות והקפאת מחירים, פיחות והחלפת המטבע, וגם צעדים מבניים חשובים: חוק אי־הדפסת כסף בבנק ישראל, חוק ההסדרים שהוא פלטפורמה לרפורמות כלכליות, וחוק יסודות התקציב. במצב החדש, אגף התקציבים של משרד האוצר זכה לעוצמה שאין כמוה במשרדי הממשלה ולשליטה בלי מצרים בהוצאות השרים ומשרדיהם.
השבוע, כשמשרד הביטחון יצא לעוד מאבק גלוי נגד משרד האוצר בדרישה בלתי נתפסת לתוספת של 60 מיליארד שקלים, הייתה זו תזכורת לכך שעד היום מערכת הביטחון היא הגוף האחרון שעדיין מתנהל כאילו אנחנו לפני תוכנית הייצוב. אפילו המוסד והשב"כ מפוקחים תקציבית, רק משרד הביטחון לא. במשרד האוצר מטפסים על הקירות בתסכול על שאין להם יכולת לפקח, לבקר או אפילו לדעת על מה בדיוק יוצא הכסף, ואם יש הצדקה לדרישות המופקעות. בדרך כלל ההנחה היא שלא.
בכל תולדות המדינה תקציב הביטחון תמיד הולך ותופח, לא בהכרח עם קשר לתמונת האיומים מסביב. הוא קוצץ רק פעמיים – בימי הצנע של שנות החמישים, ובתוכנית הייצוב. זמן קצר לפני 7 באוקטובר הגיעו באוצר ובביטחון להסכמות שיוכנס לראשונה חשב מטעם החשב הכללי באוצר לתוך משרד הביטחון. השבוע סיפר לי גורם בכיר באוצר שהמהלך הגביר את השקיפות אך בקושי. הוא סופג יחס מזלזל, מגישים לו חשבוניות של מיליארדים לתשלום בלי היוועצות ובלי שמערכת הביטחון חושבת שעליה לקצץ ממקום אחר, ואם הוא מסרב לחתום הוא לעיתים סופג איומים. עם פז"ם של ארבעה עשורים, ולפני גלישה ל"עשור אבוד" נוסף אחרי מלחמה יקרה, הגיע הזמן שתוכנית הייצוב תעלה על מדים.