המטרה של נתניהו: מינהל מקרקעי ישראל
בנימין נתניהו שוב עושה סדר בכסף הגדול שלנו. בפעם שעברה עשה זאת במגזר הפיננסי, עכשיו היעד שלו הוא הבית שלנו. ראש הממשלה נחוש לנצח את דרקון הבירוקרטיה - מינהל מקרקעי ישראל - אך האם הוא יצליח היכן שנכשלו כולם?
- הבשורה הצרכנית של הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל: פחות בירוקרטיה
- אלי כהן: "מוסרים לטייקונים נכסי צאן ברזל של המדינה"
- שערורייה רודפת שערורייה במינהל מקרקעי ישראל
היא תפרק את מונופול מינהל מקרקעי ישראל על אדמות המדינה, תעביר את הקרקעות החכורות לבעלות פרטית, תבזר את כוחו לטובת הוועדות המקומיות, תפשט הליכים ותביא לניהול יעיל של האדמות ושל השירות לצרכן. החזון הזה, שיכול להתפרש כבשורה לאופטימיים או כבדיחה גרועה לפסימיים, הוא אחד הנושאים הבולטים במדיניות הכלכלית של הממשלה החדשה.
בשנים האחרונות מסתובב בנימין נתניהו בכנסים כלכליים, בפאנלים ובאירועים, ומדבר על הרפורמה המתוכננת במינהל מקרקעי ישראל, על פישוט הליכים ומשיכת משקיעי חוץ, על החזרת הנדל"ן לעמדת הקטר של המשק, על צמצום המגע בין האזרחים למינהל ועוד.
"יש לחסל את ה'דרקון' שנקרא מינהל מקרקעי ישראל", אמר נתניהו בפורום כלכלי שהתקיים בתחילת 2006, בעודו מותח ביקורת חריפה על התנהלות המינהל.
"מדובר בגוף מסורבל ובירוקרטי, שמהווה חסם לצמיחה במשק. תחום הנדל"ן והמקרקעין, החולש על שליש מהתוצר הלאומי, קופא על שמריו ונדרשת בו רפורמה יסודית ומקיפה, כולל הפרטה מסיבית של הקרקעות ושינוי חוקי התכנון והבנייה", אמר נתניהו וחזר על כך מאז בהזדמנויות רבות.
ימי הבוסר של הקדנציה הנוכחית נפתחו ברוח זו. בצוות "מאה ימים" מקבלת הרפורמה במקרקעין ביטוי מכובד, ולפני כשבוע אישרה הממשלה את הקמתה של ועדת שרים לביצועה, בראשותו של נתניהו ובשיתוף שר השיכון ויו"ר המינהל הנכנס אריאל אטיאס.
בהסכם הקואליציוני שנחתם עם ש"ס התעקש אטיאס, כי נושא הרפורמה יעוגן בחוק ההסדרים - ובכך רשם נקודות זכות נוספות בדרך לביצוע הרפורמה.
ברבות השנים ספג המינהל חצי ביקורת רבים והפך לשק החבטות הלאומי. גם לעומדים בראשו לאורך השנים היה ברור כי נדרש שינוי עמוק במבנהו ובתפקודו. הצהרות הקברניטים על הרפורמה מתיישבות עם הקריאה לשינוי - אולם מעבר לסיסמאות ולמדיניות העקרונות, עלולים הקברניטים לגלות כי אין פונקציות המסוגלות למלא בפועל את תפקידו של המינהל, על כל הסרבול הכרוך בכך.
"אין ספק שהמינהל צריך לעבור רפורמה מקיפה. הוא הוקם על בסיס גופים שהיו כאן טרום הקמת המדינה, ועליו לעבור שינוי", אומר לעסקים שישי מנכ"ל המינהל, ירון ביבי, "אנחנו לא צריכים להיות 'האבא הגדול' של כל חוכר, ואין סיבה שלא להעביר קרקע מהוונת לבעלות פרטית.
"יש צורך בפישוט ההליכים - גם מול האזרח וגם אצלנו. עם זאת, יש במינהל כל־כך הרבה תהליכים, שאני לא בטוח שיש מי שמכיר את כולם. לכן הרפרומה הזו צריכה להיעשות בצורה זהירה ומושכלת", הוא מסביר.
גם האופטימיים ביותר יודעים שביצוע מלוא הרפורמה המתוכננת יהיה הפתעה. איחוד הכוחות של ראש הממשלה, שר האוצר ושר השיכון, כמו גם הפעולות הפורמליות שבוצעו עד כה, מהוות אמנם איתות חיובי - אולם הטיפול בפירוק המינהל מנשקו דורש אורך רוח ויציבות שלטונית.
הדיבורים על הרפורמה, כמו גם נקיטת צעדים בפועל בכל הקשור לניהול קרקעות המדינה, צצו לאורך השנים, כוסו אבק ונחלו כישלון חרוץ. שני העשורים האחרונים מציגים מצעד של ועדות ציבוריות, המאוישות באנשי מקצוע מקבלי שכר - שמסקנותיהן והמלצותיהן נקברו על־ידי מקבלי ההחלטות.
ב-1986 המליצה ועדת גולדברג על ביצוע רפורמה נרחבת במבנה המינהל ועל שינוי הבעלות על קרקעות המדינה - אך המלצותיה לא יושמו; ב-1997 חזרה ועדת רונן על אותן ההמלצות ואף הוסיפה עליהן - אולם גם הן לא יושמו; ב-2005 אישרו ההממשלה ומועצת המינהל את דוח ועדת גדיש, שגם הוא מעלה מאז אבק.
פרט שנתניהו דואג להצניע הוא שאת התשתית לרפורמה הנוכחית הניח דווקא אהוד אולמרט, שהיה ממלא מקום ראש הממשלה, שר התמ"ת ויו"ר מועצת המינהל, כשמינה במאי 2004 את יעקב גדיש (לשעבר ראש אגף התקציבים באוצר, שהלך לעולמו) לעמוד בראש ועדה מקצועית, שתבחן את תפקוד
ביוני 2005 אישרה הממשלה את המלצות הוועדה. "זו החלטה היסטורית", אמר אז אולמרט, "ממשלת ישראל מאפשרת לראשונה בעלות מלאה על קרקע למגורים, וכך תקטין באופן משמעותי את תלות האזרח במערכת האדמיניסטרטיבית של המינהל".
מעמד ההכרזה היה היסטורי - אך הביצוע היה מינורי: הוא הסתכם במבצעי היוון נקודתיים ובשביתה של עובדי המינהל, שלא זכתה לטיפול ותקעה כל ניסיון לשינוי מבני.
צוות "מאה הימים" מציע רפורמה משולבת של הפרטת קרקעות עירוניות, במקביל לרפורמה בוועדות התכנון והבנייה - שיוענקו בשלב הראשון ליישובים בני 100 אלף תושבים ומעלה. הצוות מציע לצמצם את כוח המינהל ולהגדיל את סמכותן של ועדות התכנון המקומיות, לצד הפחתת הלחץ על 6 הוועדות המחוזיות.
עוד מדברת התוכנית על הקמת רשות מקרקעין, שתעסוק בעיקר בשיווק ובביצוע עיסקאות מקרקעין ובשמירה על קרקעות המדינה. מספר חברי מועצת המינהל יצומצם וכך גם מספר נציגי קק"ל, בהתאם לשיעור בעלותה במקרקעי ישראל.
אולם הבשורה האמיתית לאזרח היא הוצאת המינהל מהמשוואה שבין הצרכן לקרקע. בתחום אחזקת הקרקעות, מדובר בניסיון לבטל את התלות של החוכרים במינהל על־ידי העברת הקרקעות לבעלות פרטית.
במקביל יואצו הליכי ההסדר והרישום של הזכויות במקרקעי ישראל, ובהתאמה, המינהל יחדל לנהל רישום זכויות חוזיות לגביהן. המטרה היא לחסל את הפיגור הקיים בהליכי הסדר המקרקעין וברישום הזכויות בכ-400 אלף יחידות דיור בטאבו. בנוסף, קרקעות המהוונות ב-91% יהפכו לקרקעות בבעלות פרטית באופן אוטומטי וללא תמורה נוספת.
ביחס לקרקעות שאינן מהוונות, ייערך היוון - וההפרש יתווסף לדמי החכירה השנתיים, תוך מתן הנחה למבקשים לבצע את התהליך.
בנוגע לקרקעות בתהליך (חוזי פיתוח או הרשאות לתכנון), תיערך שומה לפי המצב התכנוני הנוכחי של הקרקע בתוספת 75% מהפוטנציאל התכנוני שלה. השומה תיערך על־ידי השמאי הממשלתי או על־ידי שמאי מטעם המינהל, ובמקרה של מחלוקת יכריע צוות שיכלול שופט בדימוס, שמאי פרטי ומתכנן.
צוות "מאה הימים" מציע, כי כל אדם יהיה רשאי לרכוש כל קרקע שאינה נחוצה למדינה לצרכים חיוניים, באמצעות מכרז שיפורסם על־ידי המינהל - לאחר שזה יבדוק עם הרשויות השונות את נחיצות הקרקע בפרק זמן של עד 6 חודשים. המכרזים ייערכו במתכונת של מכירה פומבית באמצעות האינטרנט.
"הרעיון הוא לנתק מהמינהל את האזרח, או למעשה את כל מי שאינו יזם", מסביר ארז כהן, יו"ר לשכת שמאי המקרקעין. "כיום כל מי שמתגורר על אדמה שנחכרה מהמינהל נדרש לעבור את החסם הזה בכל הליך הקשור לקרקע. אחד הדברים הקריטיים לאזרח הוא נושא ההרחבות, שרלוונטי בעיקר לבתים צמודי קרקע".
"במקרים שבהם זכויות הבנייה על הקרקע נמוכות מכפי שמאפשרת התוכנית, האזרח נאלץ לשלם למינהל דמי היתר בסכומים משמעותיים למדי עבור כל מ"ר של בנייה מעל 160 מ"ר. לכן הרבה בעלי נכסים לא נכנסים לזה בכלל ולא מבצעים הרחבות. העברת הקרקע למעמד של קרקע פרטית תפטור את האזרח מהתשלום הזה ותוריד לו חסם בירוקרטי נוסף", מסביר כהן.
הרפורמה הנוכחית מדברת גם על הוצאת המינהל ממשוואת התכנון. עוצמתו של המינהל בתחום חרגה מכל פרופורציה. הן בשל גודלו ומשאביו והן בשל היעדר מענה כולל מצד הרשויות ומשרדי הממשלה - הפך המינהל מגורם מנהל לגורם תכנוני. במועצות האזוריות ובוועדות המקומיות באזורי הפריפריה מכירים היטב את כוחו של המינהל, ושום תוכנית אינה יוצאת שם לדרך ללא ברכתו.
"ברבות השנים גלש המינהל לנושא התכנון, כי היה בעל הכוח ובעל הכיס העמוק ביותר", טוען כהן, "זה הגיע למצב שבו במקומות רבים הוועדות המקומיות הפכו לגורם שולי, והמינהל הפך לגורם הדומיננטי. הגולם קם על יוצרו: במקום לקדם, הוא היה תוקע תוכניות. המינהל לא צריך לעסוק בזה".
בדוח צוות "מאה הימים" מציינים חברי הוועדה, כי "המציאות שהתהוותה בעשרות השנים האחרונות בישראל הינה שמינהל מקרקעי ישראל הפך לגורם מעכב פיתוח. לפי הערכתנו, עשרות אם לא מאות פרויקטים כלכליים בתחומי המסחר, התיירות והמלונאות, התעשייה והבנייה למגורים מתעכבים לאורך שנים רבות כתוצאה מכך".
עו"ד דוד שימרון, חבר בצוות "מאה הימים" ומי שעסק בגיבוש מתווה התוכנית, אומר כי "העובדה שפרויקט נתקע בסבך הבירוקרטיה עולה באלפי מקומות עבודה, כשפרויקטים אינם מוקמים".
הרפורמה המיוחלת מדברת על חלוקה מחדש של תחום התכנון בין הגורמים הממשלתיים. בהתאם להמלצות ועדת גדיש, האחריות לתכנון המתארי תהיה בידי מינהל התכנון שבמשרד הפנים, ואילו האחריות לתכנון המפורט תהיה בידי מינהל מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון, הרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים.
כמו כן יוקם מנגנון תיאום מוקדם מול מוסדות התכנון. לדברי שימרון, "מינהל מקרקעי ישראל צריך רק לשווק קרקעות. למינהל התכנון יש הידע המקצועי והיכולת לבצע את התכנון ובחלק מהמקרים להוציאו למיקור-חוץ. שוק התכנון בארץ הוא שוק רציני".
בנוגע לפיתוח התשתיות העירוניות, האחריות תועבר לרשויות המקומיות. פעילויות הפיתוח יוגבלו לתקרת אגרות והיטלים קבועה. חריגה מתקרה זו תהא טעונה את אישורה של ועדת פרויקטים, שבה יהיו חברים נציגי המינהל, משרד הבינוי והשיכון, משרד הפנים ומשרד האוצר.
המשמעות היא הטלת האחריות התכנונית הבלעדית על הוועדות והרשויות המקומיות בכל הנוגע לתכנון המתחמים שבתחומן - דבר שאמור לפשט ולקצר הליכים. בפועל, קיים ספק לגבי יכולת של חלקן לעמוד ברמה התקציבית והמקצועית הנדרשת.
גם מנכ"ל המינהל מטיל ספק ביכולת המוסדות הקיימים לבצע את עבודת המינהל: "במדינה מסודרת, שבה יש תוכניות מתאר ארציות, זה נכון שהמינהל לא צריך לבצע תכנון; אבל אינני בטוח שזה המצב".
"קרקע שנמסרת לבעלות חייבת לעבור שלבים של תכנון ופיתוח. יש מגמה להעביר תכנון גם למשרד השיכון ואת התכנון המפורט לתת לכמה שיותר גופים, כך שתהיה תחרות בשוק. עדיין מישהו במדינה צריך לתכנן. איני מכיר מישהו אחר מלבד השוק הפרטי - וגם השוק הפרטי לא בנוי לכל אתגר כזה".
לדבריו, אין כיום גופים שמתכננים מתחמים מעורבים של תעסוקה, מגורים ומלונאות באזור אחד. "כך למשל", הוא אומר, "את מתחם דרום הקריה בתל אביב, ששטחו 280 דונם, יזם פרטי לא היה מסוגל לתכנן, וגם לא משרד ממשלתי או רשות מקומית. זה פרויקט שכרוך בהוצאה של 1.5 מיליארד שקל ובפינוי משרדי צבא - וזו דוגמה לחשיבות בנק הקרקעות".
וזה לא מסתכם בכך: לדבריו, "מדברים הרבה על פינוי-בינוי, אך לא מדובר רק בהריסת בניין ובבניית אחר; זה לקחת שימושים של המדינה בקרקע, שכיום הם יעילים פחות, ולשנות אותם. למשל, פי גלילות, מתחם בן 170 דונם שפעם מיקמו בו מפעל לגז, והיום שימוש הנכון בו הוא להקים 12 אלף דירות".
את עניין הפיתוח, המינהל לוקח על עצמו?
"לפי חוק, מי שאמור לפתח הן הרשויות המקומיות. הבעיה היא שלא לכולן יש יכולת כזו. עיריית תל אביב גדולה מספיק כדי לפתח בעצמה; אבל עיריית ירושלים מכניסה בכל תוכנית בנייה עירונית סעיף למכרזים, שמתנה הסדר פיתוח מול המינהל. זו בעיה של ידע ויכולת וגם של מימון".
אחת המהמורות הקשות בדרך לרפורמה היא המחלוקת הממושכת בין המינהל - המחזיק ב-80% מאדמות המדינה - והקרן הקיימת לישראל, המחזיקה בכ-13% מהאדמות.
קק"ל נטועה עמוק בתוך מועצת המינהל, עם מחצית מחברי המועצה, והיא מחזיקה בכ-2.5 מיליון דונם - מתוכם כ-50% מהקרקעות הפנויות במרכז הארץ, שעליהן ניתן להקים 170-200 אלף יחידות דיור.
היא גם הבעלים של מתחמי קרקע חקלאית שעליהם בנויים מושבים וקיבוצים, וכן של 120 אלף דונם במרכז הארץ ובפריפריה, הכוללים מבני ציבור, בתי מלון מפעלים ועוד.
שאלת ההינתקות מהמינהל אינה חדשה והיא עולה ויורדת זה כמה שנים, כחלק מריטואל שמטרתו להזכיר שקק"ל - שאת אדמותיה מנהל המינהל - אינה בכיס של אף אחד. מדי כמה שנים מתנהל מו"מ בדרך להיפרדות. אם תפרוש קק"ל מהמינהל, משמעות הדבר שתוכל לגבות דמי חכירה ושכירות עבור קרקעות אלה באופן ישיר. אולם חשוב מכך: היא תוכל לשווק את קרקעותיה שלא בהתאם להחלטות המינהל או בכפוף להחלטות הממשלה או האוצר.
לפי מתווה הרפורמה המסתמן, תעביר קק"ל לבעלות המדינה את כל הקרקעות שאינן חקלאיות. בתמורה תעביר המדינה לקק"ל שטחים בסדר גודל זהה שאינם מיועדים לפיתוח, כ-90% מהם בנגב ומיעוטם בגליל.
בנוסף, תשלם המדינה לקק"ל את שווי הפער הכספי שבין הקרקעות. לשם כך יוקם צוות ליישום חילופי הקרקעות, בהשתתפות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מנכ"ל המינהל ומנכ"ל קק"ל.
גם המבנה הארגוני של המינהל אמור, לפי הרפורמה, לעבור ניעור רציני. הגוף הגדול והמסורבל יצומצם ויהיה בנוי מ-3 חטיבות: חטיבת השירות, חטיבה עסקית וחטיבת שמירה על הקרקע. החטיבה העסקית תפעל ב-3 מרחבי פעילות, וחטיבת השירות תפעל בסניפים. מחוזות המינהל יבוטלו. בנוסף, חלק מפעילותו תעבור למיקור־חוץ.
ניסיון ראשוני מאוד לשינוי הסטאטוס ומצבת העובדים נעשה לאחר פרסום דוח גדיש - אך נתקל בהתנגדות עיקשת מצד ועד העובדים, שפתח מיד בעיצומים ממושכים. בין היתר ממליץ צוות "מאה הימים" להיערך בעזרת הסדר פרישה לעובדי המינהל.
למרות התוכניות מרחיקות הלכת והתחושה שהפעם נושבת רוח חזקה במפרשי הקברניטים, ספק אם תצלח הרפורמה את הבוץ התובעני שעוד נכון לה. לא מן הנמנע כי מה שהתחיל בקול תרועה רמה - יצטמצם להישג קטן יותר, בדמות העברת חלק מהאדמות לבעלות פרטית, ללא שינוי של ממש בהגמוניה של המינהל.
כששואלים את מנכ"ל המינהל, גם הוא נזהר: "אני מאמין שלפחות חלק מהמטרות יושגו. אני רוצה מאוד שהעברת הבעלות בתחום המגורים תקרה, ואני מאמין שגם השינוי הארגוני יקרה. כיום המינהל הוא גוף גדול מדי, שעוסק בהמון תחומים. בסופו של התהליך, איפה שהוא לא צריך להיות - הוא לא יהיה".
נא להמתין לטעינת התגובות
