תקציב המדינה שעבר בממשלה ביום שישי לפני שבוע ויגיע בקרוב לכנסת הוא תקציב דו־שנתי, לשנים 2023־2024. כלומר, בפעם הבאה שבה יגבשו במשרד האוצר תקציב, לוח השנה יַראה 2025. זו צריכה להיות ההזדמנות לבטל את בן־זוגו החקיקתי. ארבעים שנה בדיוק לאחר שהומצא, הגיע הזמן להיגמל מ"חוק ההסדרים".
האינפלציה של תחילת שנות השמונים, עם משבר מניות הבנקים, הביאו את המשק הישראלי לקטסטרופה: אינפלציה של 445% בשנה, יחס חוב־תוצר שעמד על 221%, וגירעון ממשלתי מטורף ששיקף את חוסר היכולת של הפוליטיקאים לקצץ בהוצאות. היה ברור שצריך לא רק להילחם באינפלציה, אלא גם לשלוט בהוצאות הממשלה באופן שיאפשר איזון תקציבי. ואכן, בקיץ 1985 הוכרזה "תוכנית הייצוב" – המאורע הכלכלי החשוב בתולדות המדינה – ובתוכה שורת רפורמות דרמטית שהצילה את הכלכלה הישראלית.
כיצד מעבירים בכנסת כל כך הרבה רפורמות בבת אחת? לשם כך נולד "חוק ההסדרים" – אוסף החוקים ותיקוני החקיקה שהממשלה גיבשה, במקביל להכרזה על מצב חירום כלכלי. מצב החירום נגמר, אבל החוק נשאר. מדי תקציב מדינה מגבש אגף התקציבים באוצר שורה של רפורמות כלכליות, או כלליות, ומצמיד אותן כחוק נלווה לחוק התקציב.
הברירה היא בין דיון יסודי לדיון יעיל. כמעט כל מי שטוען בעד חוק ההסדרים מסכים שלא כך אמורות לעבור רפורמות משמעותיות, אבל מדגיש את הכורח שבדבר
היתרון הוא שחוק התקציב עובר בממשלה ובכנסת בהליך מזורז. זה מתחיל ב"ליל התקציב" – ישיבת ממשלה שנמשכת כיממה, כפי שקרה בחמישי־שישי בשבוע שעבר. הדרמה האמיתית מתחוללת מחוץ לחדר הישיבה, בחדרים הסמוכים. שם יושבים השרים עם נציגי אגף התקציבים, "נערי האוצר" בפיהם, ומגבשים את מה שמכונה "הסיכום התקציבי" – כמה כסף יקבל המשרד, אילו תוכניות הוא יקדם, ואפילו העברות כספים עתידיות בהמשך השנה. מיליארדים נזרקים לחלל האוויר, והאווירה הכללית, מתארים אנשים שנכחו במעמד הזה, היא של בזאר טורקי.
מה יודעים השרים על התקציב שהם מאשרים? שאלה טובה. לפני שנתיים לקראת ליל התקציב שלח ח"כ בצלאל סמוטריץ', אז באופוזיציה, מכתב חריף בדרישה שהסיכומים התקציביים ייחשפו לפני ההצבעה. "בלי הסיכומים התקציביים שאליהם יגיעו עד ההצבעה, ההצבעה תהיה למעשה על תקציב פיקטיבי", כתב סמוטריץ' לשר האוצר. והנה השבוע, כשהוא עבר לתפקיד הנמען, דווח שההצבעה הייתה בהולה עד כדי כך שעל חלקים ממנה יהיה צורך לכנס את השרים מחדש להצבעה חוזרת. סמוטריץ' עצמו, הפעם כשר האוצר, אמר השבוע שהוא "חושב שצריך כמה שיותר שקיפות, ואנחנו נתקדם בזה יותר ממה שהיה בעבר. תבחנו אותנו במעשים", ביקש.
כשהתקציב וחוק ההסדרים מגיעים לכנסת, הבזאר הופך לקרקס. חברי הכנסת מקבלים בהתראה קצרה ספר תקציב שמן ובלתי־קריא לעין לא מנוסה בקידוד המיוחד של סעיפי התקציב. החוקים הללו זוכים מתוקף חשיבותם לשורת הטבות פרלמנטריות כמו הצבעות מזורזות, מניעת עיכוב הליכים על ידי האופוזיציה, וקצב רצחני של הרמת ידיים בוועדת הכספים. לכל מי שנמצא בחדר, כולל נציגי אגף התקציבים, ברור שלא כך נראה דיון מעמיק ורציני בסוגיות כלכליות.
כמה עולה אצבע
באשר לתקציב המדינה לא בטוח שיש דרך טובה יותר לחוקק אותו, מעבר להגברת השקיפות והפשטת השפה. אבל חוק ההסדרים, צבר הרפורמות שעליו חולמים באוצר, סופג כבר שנים זעם על ההליך המזורז הזה. כבר ב־1997 קבל ח"כ מקסים לוי במליאה: "החוק הזה, במשך שנים רבות, הפך להיות חוק אנטי־דמוקרטי המרוקן את ועדות הכנסת… הממשלה מבטלת חוקים אשר נחקקו בוועדות הכנסת לאחר עבודה רבה – שמעו ציבורים גדולים, האזינו להם, יזמו באמצעות הבית הזה חוקים שנתנו מאור אולי לכמה אלפי אנשים, והנה הממשלה באה בלילה אחד ומבקשת מהמכונה הקואליציונית הזאת למחוק ולדרוס חוקים".
מנגד, באגף התקציבים באוצר התגבשה לאורך השנים תפיסה שחוק ההסדרים הכרחי כדי למנוע מקבוצות לחץ קטנות לנצל את כוחן הפוליטי ולתקוע רפורמות שייטיבו עם כלל הציבור. קחו לדוגמה את החקלאים. כבר שנים שהאוצר מנסה להעביר את הרפורמה בחקלאות שתוריד את יוקר המחיה, אבל פעם אחר פעם הלובי החקלאי בכנסת, פלח קטן אך מאורגן, מצליח להפריד את הרפורמה בפטם, בירקות או בחלב מחוק ההסדרים, ולהביאן לקבורה זריזה.
השר וחבר הכנסת לשעבר משה שחל, שכינה את עצמו "אבי חוק ההסדרים", הסביר פעם בוועדת הכספים את ההיגיון בהמצאה: "הייתה בעיה. שר האוצר ממפלגה אחת באופן אוטומטי מביא לכך שהצד השני הצביע נגדו, מביאים לכך שיצביעו חברי הקואליציה יחד, ואמרנו – אם נביא את החוקים הנובעים מהתקציב בעת ובעונה אחת בהצבעה על חוק התקציב, נחייב אותם במסגרת ההסדר שמחייב משמעת קואליציונית להצביע יחד". ואכן, את מרב הרחש־בחש הפוליטי שמלווה את ימי אישור התקציב לא גורמות מפלגות האופוזיציה אלא חברי כנסת מהקואליציה שמעוניינים בתקציבים לטובת מטרותיהם ומבינים שהאצבע שלהם שווה כעת המון כסף. זה איננו טור שעוסק בפרשנות פוליטית, אבל אולי לא במקרה אנחנו שומעים לאחרונה על "בקיעים בקואליציה".
הברירה היא בעצם בין דיון יסודי לדיון יעיל. כמעט כל מי שטוען בעד חוק ההסדרים מסכים שלא כך אמורות לעבור רפורמות משמעותיות, אבל מדגיש את הכורח שבדבר. כשר האוצר בתחילת שנות האלפיים, בנימין נתניהו אמר זאת בגלוי: "נכון שהמכשיר במבנה הפוליטי המבוזר שלנו להעביר החלטות הוא להעביר אותן בחבילה. מה זה מחייב? זה מחייב עבודה מאוד מאוד קשה ומאוד מרוכזת של הכנסת, אבל האלטרנטיבה היא שלא יהיו החוקים האלה בכלל. האלטרנטיבה שלא יהיו חוקים כדי לעבור תהליך יותר איטי, יותר נעים לכנסת, זה שלא תהיה צמיחה, או שהאבטלה לא תרד. בברלין, ששם יש היום תהליכים מאוד שקופים ומאוד טובים – הפרלמנט עצמו שקוף, הבניין שקוף תרתי משמע – יש 20 אחוזי אבטלה. אז יש להם תהליכים שקופים, תהליכים נקיים ותהליכים מצוינים, אבל הם קורסים. אני חסיד השקיפות, אבל המהירות לפעמים הכרחית, במיוחד במצבי משבר".
האמת צריכה להיאמר, שר האוצר נתניהו התמודד ב־2002 עם כלכלה במשבר, כמו יצחק מודעי ב־1985. השאלה היא מדוע חוק ההסדרים נשאר גם לאחר מכן, כפרקטיקה קבועה המעניקה לפקידי האוצר כוח שעוקף את הצורך בשיתוף הציבור והח"כים שמייצגים אותו בשאלות הכלכליות. למה המהירות והיעילות גוברות על "תהליכים נקיים ומצוינים" גם בשנה שבה ישראל צומחת בקצב מדהים ביחס לעולם, נהנית משיעורי אינפלציה נמוכים, ויחס החוב־תוצר שלה נדמה כאילו מעולם לא היה כאן משבר קורונה.
חוקי אומניבוס וחוקי פסיפס
ניסיונות רבים שנעשו לאורך השנים לתחום את חוק ההסדרים לנושאים תקציביים בלבד, לצמצם אותו או פשוט לקבוע קריטריונים ברורים אילו רפורמות ייכללו בתוכו ואילו יידרשו לעבור דיון ציבורי מקיף ורגיל, עלו בתוהו. לאוצר הפתרונים. זאת אף שההתנגדות לחוק במתכונתו הנוכחית היא אחד הנושאים היחידים שלגביהם אפשר למצוא גם מאמר של פורום קהלת וגם נייר עמדה של המכון הישראלי לדמוקרטיה. המכון הרבה לעסוק בעבר במניעת סחטנות המפלגות הקטנות וב"משילות", שמתגלמות היטב בחוק ההסדרים, והציע לצמצם ולהגביל אותו. חוקריו הראו כיצד ככל שהקואליציה יציבה פחות, כך תופח החוק למאות סעיפים, ומייסד המכון פרופ' אריק כרמון טען בכנסת ש"בעולם אין דבר כזה".
האמת היא שזהו מיתוס שגוי. סקירה של מכון המידע והמחקר של הכנסת משנת 2005 הראתה שחוקים דומים לחוק ההסדרים קיימים במדינות אחרות, ולאו דווקא בעיתות חירום. חוקי ענק הכוללים נושאים רבים שאינם בהכרח קשורים זה לזה נקראים בארה"ב ובקנדה "חוקי אומניבוס", ובמדינות דוברות צרפתית הם מכונים "חוקי פסיפס". בבלגיה יש חוק כמעט זהה, וגם בפרלמנט שם הוא עורר תרעומת רבה ונעשו ניסיונות לצמצם אותו. בספרד ביטול "החוק המלווה" היה אחת מהבטחות הבחירות של המפלגה הסוציאליסטית ב־2004, וגם בפרלמנט האיטלקי נשמעת ביקורת רבה על החיפזון שבחקיקת רפורמות צמוד לתקציב.
עם זאת, מחברי המסמך מציינים ש"חוץ מישראל, בכל המדינות שקיימים שבהן חוקים הדומים לחוק ההסדרים, הצעות חוק אלה נדונות בוועדות נושאיות רבות, ואלה מעבירות את מסקנותיהן לוועדת הכספים או התקציב, אשר מגישות למליאה את כולן כמקשה אחת". כלומר, נעשה מאמץ לפרק את הרפורמות המוצעות לדיון ציבורי ראוי, על אף סד הזמנים הלוחץ. בישראל, לעומת זאת, ועדת הכספים מצביעה על התקציב ועל חוק ההסדרים במקביל ברצף הצבעות מסויט, שאין בו דיון של ממש ברפורמות אלא בעיקר מתווכחים בו מה "יפוצל" מהחוק. וכמובן, יש גם מדינות רבות שאין בהן חוק מהסוג הזה. הבולטת ביותר היא בריטניה, שבה אי אפשר להגיש סעיף תקציבי חדש אלא אם כן תיקוני החקיקה נעשו מראש בהליך חקיקה בפרלמנט. מהכלל הזה מותר לבריטים לחרוג רק במקרי חירום.
כאמור, תקציב 2025 שיגובש בעוד שנתיים יגיע לעולם ארבעה עשורים שלמים אחרי מצב החירום שהוכרז במשבר הכלכלי החריף ביותר שפקד את ישראל. זוהי הזדמנות נהדרת לשלוח את הבזאר בחזרה לטורקיה, את הקרקס למאה ה־19 ואת הרפורמות החשובות שהאוצר מקדם – להכרעה ודיון רציני אצל נציגי הציבור. אפשר לחשוב על ביטול מוחלט של חוק ההסדרים, צמצום או תחימה שלו לרפורמות נחוצות ביותר עם קריטריונים שקופים לכניסה לרשימה הזאת. אבל עם כל הכבוד לפקידים המוכשרים של אגף התקציבים, המוסד הזה במתכונתו הנוכחית צריך לחלוף מהעולם.
זהו ניסיון קשה לימין הכלכלי. דווקא מי שסבור שבאוצר מקדמים רעיונות כלכליים חשובים, ובחוץ שוררת סכנה של סוציאל־פופוליזם, נוטה באופן טבעי להעדיף את הרציונליות הקרה של בוגרי פכ"מ באוצר, מאשר להפקיד את ההכרעה בידי פוליטיקאים בסגנון משה כחלון ושלי יחימוביץ'. אבל על הנטייה לעקוף את הכנסת צריך להתגבר ולתת אמון בציבור. קואליציה שמעבירה רפורמה משפטית שכל מהותה היא החזרת יכולת ההשפעה אל הכנסת, איננה יכולה להתחבא מאחורי האמונה שהגאונים באגף תקציבים יודעים לנווט את הספינה למקום הנכון, והח"כים הנבערים עלולים רק להזיק.
