גז, יזע ודמעות: סיפורו של חוק ששינסקי
קידוחים של אופטימיות בעיצומו של המשבר הכלכלי, טייקונים ומשקיעים קטנים ולפחות בג"ץ אחד שבדרך. זהו סיפורו של חוק ששינסקי, שאחראי לאחת הרפורמות המשמעותיות ביותר שנעשו במדינה - וגם לאחד המאבקים הגדולים והיצריים שהיו בכנסת
המשמעות היא שאחת מהרפורמות הכלכליות המשמעותיות, הגדולות ומעוררות המחלוקת ביותר מאז קום המדינה, תיכנס לספר החוקים הישראלי.
ועדת ששינסקי ערכה רפורמה עמוקה במערכת המס המוטלת על חברות ושותפויות הפועלות בתחום הגז והנפט. החוק, הכולל 48 סעיפים, משנה דרמטית לא רק את גובה המס המשולם, אלא גם את אופן הארגון והדיווח החשבונאי. עם זאת, ההשפעה המהותית ביותר על המשקיעים, על השוק וכן על המשק והציבור הישראלי, נובעת מהחלוקה החדשה של ההכנסות והרווחים שינבעו מפרויקטים אלו.
התמלוגים נותרו 12.5% מההכנסות, אך על רווחי החברות יוטל היטל דיפרנציאלי, שילך ויעלה עם כיסוי ההוצאות וצבירת רווחים בפרויקט. גובהו של היטל זה יהיה בין 20% ל-50% מהרווחים. כמו כן בוטל ניכוי האזילה - ניכוי מס בגובה של כ-25%, לו זכו המשקיעים והחברות בתחום הגז והנפט, ואשר ניתן בגין הירידה בשווי המאגר בשל השימוש בו.
המסקנות ייכנסו לתוקף באופן הדרגתי, כאשר מיזמים שיפותחו עד שנת 2014 יזכו לפחת מואץ בגובה של 15% וכן להעלאה מתונה יותר של ההיטלים.
אך רגע לפני שכל זה קורה, זו הזדמנות לבחון ממעוף הציפור את הסאגה הכלכלית שהתרחשה כאן - ולמפות את המנצחים בה, המפסידים וההשלכות שלה.
הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקלית בתחום הנפט והגז, אשר זכתה לכינוי "ועדת ששינסקי" על שום העומד בראשה, פרופ' איתן ששינסקי, הוקמה באפריל 2010 על ידי שר האוצר, יובל שטייניץ. הרקע להקמת הוועדה היו תגליות הגז המשמעותיות מול חופי חיפה, ובראשם השדות "תמר" ו"לוויתן", והמנדט שקיבלה היה לשנות את מדיניות המיסוי בתחום זה - שעודכנה בפעם האחרונה בשנות ה-50 של המאה הקודמת.
הקמת הוועדה זרעה חוסר ודאות ופחד בקרב חברות הגז והנפט שפחדו מצניחת רווחים פתאומית, אך צפירות הרגעה ראשוניות של שטייניץ, שציין כי המסקנות לא יחולו על התגליות החדשות, היוו צפירת הרגעה (גם אם רגעית) לחוששים.
אלא שתחילת סיפורה של ועדת ששינסקי אינו נעוץ ברגע הקמתה - ואפילו לא בתמורות שהתחוללו בסקטור הגז והנפט והיוו את הקטליזטור להקמתה. למעשה, אפשר להצביע על הרגע שבו שכנע הגיאולוג יוסי לנגוצקי את בריטיש גז לחפש במים העמוקים שמול מפרץ חיפה כרגע תחילתו של הסיפור.
לחילופין אפשר לבחור להתחיל את הסיפור מבחירתה של מדינת ישראל למשוך את ידיה מסקטור הגז והנפט ולהעביר את המושכות ליזמים הפרטיים. אפשר אפילו להתחיל מתחושות הבטן של יצחק
באופן שרירותי לחלוטין, בואו ונפתח את סיפורנו ביצחק תשובה. ב-1998 תשובה הוא קבלן נתנייתי מצליח, שמקבל גיבוי כספי מבנק הפועלים ורוכש את חברת האחזקות דלק מתחת לאפה של משפחת רקנאטי. איש העסקים הנתנייתי, שהפך בינתיים ל"טייקון", ראה את הפוטנציאל הטמון בחברת דלק-רכב וכן בתחנות הדלק והנדל"ן שנלוו אליה, ולא ממש התייחס לחברת דלק אנרגיה, שלא הוערכה כלל כפוטנציאל לרווח עתידי, אלא כסרח עודף נלווה לרכישה.
מנכ"ל דלק באותה התקופה, אבינועם פינקלמן, שישב עם תשובה לפגישות עבודה, הציג בפניו את הפעילות המנומנמת של החברה בתחום הקידוחים. באותה תקופה כללה ההיסטוריה של דלק לא יותר ממספר קידוחים יבשים, והישגיה הדלים לא ריכזו עניין בקרב ציבור המשקיעים בבורסה התל-אביבית.
אך תשובה החליט להחזיר את המומנטום לפעילות הקידוחים, שנזנחה על ידי הבעלים הקודמים, והחל את הרומן שלו עם תעשיית הגז. במהרה, דלק החלה להחזיר לו אהבה. בשנת 99' התגלו המאגרים המסחריים המהותיים אל מול אשקלון, שדה "נועה"; מספר חודשים מאוחר יותר מתגלה גם שדה "אור" - ושנה מאוחר יותר, מפציעה "מרי".
בשנת 2001 מהמר תשובה בגדול בפעם הראשונה. למרות שבאותה תקופה עדיין לא החזיק בחוזה עם חברת החשמל, ולמרות הלחץ של המצרים שרצו בלעדיות באספקת הגז, החליט להמר ולהשקיע יחד עם שותפיו חצי מיליארד דולר בפיתוח המאגרים הפעילים היום תחת שותפות ים-תטיס.
בסוף השנה חתם על הסכם למכירת גז לחברת החשמל, והסקטור זכה לעניין מחודש הן מצידו של תשובה והן מצידם של משקיעים נוספים. הכסף התחיל לזרום - והמרוץ לגילוי שדות תמר ולוויתן החל.
שדה תמר עשה אמנם היסטוריה ישראלית - אך בדרך לגילויו היו לא מעט חוסר ודאות וסיכון, בייחוד כשנזנח על ידי בריטיש גז והועבר לידי ישראמקו. קובי מימון, שחיפש שותפים לפיתוח השדה, מצא בסופו של דבר את תשובה - שהביא בתורו את חברת נובל האמריקאית. בסוף 2008, על רקע המשבר החמור בכלכלה העולמית וכאשר חלק גדול מנכסיו מוטל על כרעי תרנגולת - מאושר תקציב הקידוח של תמר בסך 145 מיליון דולר.
בני שטיינמץ, שלו 5% מהשדה, בוחר ברגע האחרון שלא להשקיע את חלקו היחסי ומאבד את זכויותיו, והשותפים מחליטים להמשיך הלאה - מבלי לנסות ולאתר שותף חלופי. השאר היסטוריה.
כדי להבין את התרחשות העניינים מאותו רגע ועד לשלשום, יש להבין שחברות גז ונפט בנויות בצורה שונה מעט מזו של חברה ציבורית רגילה. בעוד שבחברה ציבורית בעל השליטה ובעלי המניות נבדלים זה מזה אך ורק בכמות המניות המוחזקות, הרי שחברות הגז והנפט בנויות כשותפויות. בתוך שותפות זו ישנן שתי ישויות השונות זו מזו בצורה מהותית - השותף הכללי והשותף המוגבל.
השותף הכללי הוא היזם, הסוכן המחפש, הפועל, האקטיבי. תפקידו להניע את פעילותו של המיזם ולנהל באופן שוטף את פעילות החיפוש, הקידוח, הפיתוח והמכירה. השותף המוגבל, כשמו כן הוא - הצד הפסיבי בשותפות, המביא אליה את ההון הכספי אותו מצריך המיזם.
כדי לתמרץ את השותף הכללי ולספק לו תמריץ לפעולה, מסכימים הוא והשותף המוגבל כי השותף הכללי יקבל תמלוג-על, שהינו חלק מההכנסות (הנע בין 5%-20%) אם וכאשר יהיו כאלו - וזאת בנוסף לדמי הניהול השוטפים.
כך למעשה נוצרו שתי קבוצות שונות של בעלי אינטרס במיזמים, אשר המלצות הוועדה משפיעות עליהן בצורה שונה. כך, בעוד שוועדת ששינסקי מקצצת בצורה עמוקה ברווחיהם של השותפים המוגבלים על־ידי מיסוי, היטלים, תמלוגים ומס הכנסה - הרי שהשותף הכללי, הממשיך לגבות את הנתח שלו מתוך ההכנסה ברוטו, איננו נפגע. זאת משום שתמלוג-העל שלו ניתן בלי קשר לרווחים, היישר מתוך ההכנסות, בדיוק כמו תמלוג שגובה המדינה.
הבדלים אלו הופכים את מצבם של היזמים בסקטור הנפט והגז, המכונים "טייקונים", לטוב יותר מאלו של קבוצת המשקיעים המוגבלים - הכוללת הן את המשקיעים הקטנים, והן את השותפים המנהלים, אשר קנו חלקים בהון כדי להגדיל את הנתח שלהם ברווח העתידי.
הדוגמה המובהקת ביותר לשותף בעל שני כובעים הוא תשובה, אשר מחזיק על ידי חברות בקבוצת דלק כ-70% מדלק קידוחים, ולמעלה ממחצית מיחידות ההשתתפות (המקבילה ל"מניות" בחברות הגז והנפט) באבנר. בצד השני של הספקטרום מצוי טוביה לוסקין מגבעות עולם, אשר נהנה מהסכם נדיב יחסית בתור שותף כללי, לפיו מגיעים לו 20% מהרווחים - אך מאידך מחזיק עם המנהלים האחרים במיזם כ-5% בלבד מיחידות ההשתתפות.
הסיבה למודל המשונה הזה היא כי חברות הגז והנפט, בניגוד לחברות ברוב הסקטורים במשק, אינן יכולות להשתמש במימון בנקאי כדי לממן חיפושים וקידוחים. הבנקים אינם מעניקים אשראי כלשהו לחברות אלו, אשר גורלם של המיזמים העסקיים בהן הן מעורבות, במיוחד בשלב החיפושים והקידוחים הראשוניים, הופך את ההשקעה לספקולטיבית ומסוכנת בצורה קיצונית.
הספקולטיביות הזו, שדחפה את החברות לשוק ההון, דחתה לא רק את הבנקים - אלא גם את המשקיעים המוסדיים, שהעדיפו להשקיע בעסקים סולידיים יותר. המשקיעים שכן בחרו להשקיע בחברות אלו, שכונו מאוחר יותר "המשקיעים הקטנים", הם אלו שסיפקו במהלך השנים את "החמצן" שנדרש כדי להמשיך לקדוח.
למעשה, ניתן לומר כי יצחק תשובה - הבעלים של דלק - הינו המשקיע הקטן הגדול ביותר, שכן אחזקותיו המהותיות במיזמים שבהם הוא משמש גם כשותף כללי, הופכות את האינטרסים שלו לקרובים ביותר לאלו שלהם.
חברת הכנסת רונית תירוש ביקשה שלשום להגביל את תשלום המס של המשקיעים הקטנים - השותפים המוגבלים - ללא יותר מ-62% המקסימליים עליהם מצהירה ועדת ששינסקי. זאת שכן הם צפויים לשלם במקרים מסוימים, על־פי החוק הקיים, מס בגובה של 70% ואף 80%. עם זאת, לאחר מאבק קצר בוועדת הכספים של הכנסת, נדחתה הסתייגותה של תירוש.
ותירוש לא לבד: "מה שהביא אותי להעלאת התמלוגים היה חלוקת הרישיונות לקידוח מד אשדוד", מגלה חבר הכנסת כרמל שאמה-הכהן - אולי הפרלמנטר הבולט ביותר בתמיכתו העקבית במסקנות הוועדה. היה זה לפני למעלה משנה - הרבה לפני סערת ששינסקי. "המדינה חילקה את הרישיונות בחינם, למרות שהיה ברור כי ישנו ערך כלכלי לשדה. למעשה, ישראמקו קדחה בו בעבר ורק בגלל סוגיות ביטחוניות נאלצה לסגת", אומר שאמה-הכהן ומוסיף "לא הבנתי מדוע הממונה על הגז והנפט מחלק בחינם רישיונות ללא מכרז - למרות שיש מספר מציעים. לכן הלכתי לבדוק את חוק הנפט".
לאחר למידה של החוק בישראל, ההיסטוריה של התחום והחקיקה ההשוואתית בעולם, הגיע שאמה-הכהן להכרה כי יש לחולל שינוי. "גיליתי את מה שכולם מדברים עליו היום: חברות הגז הישראליות משלמות מיסוי נמוך ביותר בהשוואה בינלאומית, וגם תשלומים שלהם הן היו מחויבות בעבר, כדוגמת מס הכנסה ומס חברות - בוטלו".
מכאן החל המאבק של שאמה-הכהן, שיזם עוד לפני הקמת הוועדה דיון בוועדת הכלכלה שעסק בחברות הגז, והניח על שולחן הכנסת ביוני האחרון חוק להעלאת התמלוגים מ-12.5% ל-20%. "חברות הגז טענו אז שמדובר בהצעה קיצונית שתגרום להתמוטטות משק הגז, ואילו לפני כחודשיים הם שלחו לי בקשה שאעלה אותה שוב כהצעת חוק", מספר שאמה-הכהן.
"החברות שילמו מחיר יקר על חוסר המוכנות שלהן להידבר עם הממשלה ולהגיע להסכמות בשלב מוקדם. התדמית שלהן נפגעה, ובנוסף לכך הן שילמו בסופו של דבר מחיר גבוה הרבה יותר".
שאמה-הכהן רואה באישור החוק יום חג של ממש: "בזכות אומץ ליבם של ראש הממשלה, שר האוצר, פרופ' ששינסקי ונגיד בנק ישראל, אפשר להכריז על יום חג. כל שנה אנו חוגגים יציאה מעבדות לחירות, והשנה הזאת אנו חוגגים יציאה מעבדות למקורות אנרגיה זרים לעצמאות אנרגטית, ותועלות כלכליות, חברתיות וסביבתיות שמהן יהנה הדור הזה, וכן הדורות הבאים".
שאמה-הכהן, שמרוצה מאוד כעת מהתוצאה הסופית של חוק ששינסקי, הסתבך במהלך מאבקו בקרבות מסדרון פרלמנטריים לא מעטים, אשר המפורסם שבהם הוא זה שהתחולל בינו לבין חבר הכנסת חיים כץ - חבר סיעתו. שאמה טען כי כץ - המיודד עם קובי מימון מישראמקו ומחזיק מניות בחברה - הפעיל לחץ ואיים על חברי כנסת בסיעת הליכוד כי יפגע בהם פוליטית במידה ויתמכו במסקנות הוועדה.
המאבק הזה הביא את שאמה-הכהן להצעת חקיקה שתוביל אותו ככל הנראה לעימותים נוספים עם כץ, ועם גורמים אימתניים לא פחות מאנשי העסקים הגדולים במשק - הוועדים. "אני בעד שכל אזרחי ישראל יתפקדו למפלגות, זה טוב לדמוקרטיה ומקטין את השפעתן של קבוצות לחץ שונות ומשונות", אומר שאמה, "אך הכובע הכפול של חבר הכנסת חיים כץ - כיו"ר ועד עובדים וכחבר כנסת - הינו בעייתי, בין השאר על שום המינוף שהוא עושה לזה לצורך צבירת כוח פוליטי".
והוא לא מהסס להמשיך ולתקוף: "זה על גבול הלגיטימיות שכץ ישתמש בכוחו כדי לקדם את האינטרסים של התעשייה האווירית, אבל להשתמש בכוח הזה כדי לפקוד עובדים ומאוחר יותר לנופף בהם כדי לסייע לטייקון גז? זה רחוק מלהיות לגיטימי".
לדברי שאמה-הכהן, חברי כנסת וגורמים בממשלה פנו אליו והציעו לו לקדם הצעת חוק שתמנע את יכולתו של ראש ועד עובדים לכהן במקביל כחבר כנסת. "מדובר במצב שבו יש ניגוד עניינים מובנה".
מלשכתו של כץ נמסר בתגובה כי "יו"ר ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, ח"כ חיים כץ, מכהן בכנסת מזה 12 שנה. בכל שנות עשייתו הציבורית בכנסת מעולם לא התלוננו, טענו או האשימו אותו כי נקט באיומים או לחץ באופן לא לגיטימי על חברי כנסת כדי להשיג מטרה כלשהי".
"לעומתו, ח"כ שאמה נחשב למסתכסך סדרתי, שמביא עימו עבר מפוקפק ועשייה ציבורית דלה ביותר. לח"כ שאמה בעיית אמינות קשה וחברי כנסת רבים איבדו בו אמון מוחלט. במקום עשייה פרלמנטרית בוחר שאמה שוב ושוב 'לגנוב' כותרת על חשבון קולגות. הלוואי והיה משקיע פרומיל אנרגיה בחקיקה ובעשייה ציבורית כמו שהוא משקיע בגידופים, השתלחויות והכפשות של חברי סיעתו. חבל מאוד שח"כ שאמה בזבז שנתיים שלמות בכנסת ולא הצליח לקדם ולו חוק אחד לרפואה".
מנגד, לא כולם מרוצים מאישור החוק - בלשון המעטה. "חברי הכנסת שאישרו את המסקנות לא מבינים כלום", אומר חיים דוידיאן, משקיע ואיש עסקים.
דוידיאן מצהיר כי הוא מתכוון להגיש בג"ץ נגד החוק יחד עם מספר משקיעים בישראמקו ולעתור נגד תכולת החוק על מאגרים שהיו קיימים לפני יוזמת ששינסקי, ואשר התגלו בהם כבר מרבצים של גז ונפט.
"למעשה נוגעת העתירה לשדה תמר, בו יש לישראמקו עניין", הוא אומר ומציין כי עתירתם של המשקיעים הקטנים מוגשת בנפרד מהחברה. "אני מוכרח להיות אופטימי", הוא טוען, "זו הפעם הראשונה שהעניין יבוא מול רשות שאיננה בעלת עניין. אני מקווה שהשופטים יראו את זה אחרת".
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם