מתבצרים בעמדות
המשבר הכלכלי ומבצע עופרת יצוקה מוטטו לחלוטין את המלצות ועדת ברודט על תקציב הביטחון. האוצר טוען כי צה"ל הוא עדיין אחד ממקומות העבודה המשתלמים בישראל. בצה"ל טוענים כי האוצר, כהרגלו, עוסק בדמגוגיה. בינתיים, העובדות בשטח מעידות על כך שרק האמריקאים פתחו את הארנק
בעוד פקידי אגף התקציבים באוצר הצליחו לחדור לכל משרדי הממשלה ולהשפיע כמעט על כל החלטה - שמורת הטבע בדמות תקציב הביטחון גודרה היטב.
בסוף יולי 2007 אישרה הממשלה, חרף התנגדות משרד הביטחון וצה"ל, את המלצות ועדת ברודט, שבחנה את תקציב הביטחון והמליצה להגדילו ב-100 מיליארד שקל במשך 10 שנים - ו-30 מיליארד שקל אמורים להגיע מתוכנית התייעלות במערכת הביטחון.
לצורך ההתייעלות שכרו בצה"ל את שירותי חברת הייעוץ הבינלאומית מקינזי והציגו בראשית החודש את הפרק הראשון בתוכנית ההתייעלות הרב-שנתית, שהיעד שלה הוא להגיע לחיסכון של 100 מיליון שקל בשנה.
בעוד בצה"ל טוענים שמילאו את חובתם לפי דוח ברודט ודורשים מהאוצר תוספת תקציב, באוצר טוענים כי צה"ל לא מילא אחר המלצות ועדת ברודט, לא הגיש תוכנית התייעלות מוסכמת והוא עוסק בעיקר ביחסי ציבור - ודורשים לקצץ בתקציב הביטחון.
חלק קטן מלובשי המדים מרוויחים שכר גבוה מהממוצע, אך משלמים על כך מחיר שמרתיע חלק גדול מחבריהם: הם משרתים במסגרות מבצעיות, הרחק מהבית, מסכנים את נפשם ומבלים את זמנם בין הפעילויות המבצעיות בכוננות, הדורשת לא פעם שינה בבגדים ובנעליים.
אבל מאחורי כל לוחם בצבא יש זנב ארוך של אנשי שירות, שעבודתם אינה שונה במהותה מעבודת אנשי המשק האזרחי בכל מקום אחר: מחסנאים, מכונאים, טבחים, אנשי לוגיסטיקה, כלכלנים, משפטנים, טכנאים ומהנדסים.
כמעט לכל מקצוע ועיסוק אזרחי אפשר למצוא מקביל בצבא, וההבדל העיקרי הוא בשכר: על-פי נתוני האוצר, אנשי הקבע מרוויחים עד 20% יותר ממקביליהם באזרחות, בתוספת הבונוס הצבאי המפורסם - פרישה בגיל 45, המאפשרת להתחיל קריירה אזרחית חדשה תוך ניצול הניסיון המקצועי שנרכש בצבא וליהנות מפנסיה לכל החיים.
המשכורת המשופרת והסדר הפרישה החלומי נועדו לסייע לאנשי צבא המקדישים את מיטב שנותיהם לביטחון לפרוש בגיל שבו הכשירות הקרבית יורדת. אבל רבים מהנהנים ממנו הם אנשים שאין כל סיבה שלא ימשיכו לשרת עד גיל הפרישה הרגיל במשק (67).
הזנב הארוך של אנשי צבא הקבע אינו נגמר ליד הש"ג והוא קיים גם בגופים ביטחוניים כמו השב"כ והמוסד. גם בגופים הללו משרתים אנשי שטח הזכאים בצדק לשכר ולתנאי פנסיה משופרים, וגם שם עומדים מאחורי כל לוחם ואיש שטח אנשי מינהל רבים, הנהנים מתנאים חלומיים בעוד אנשי השטח משמשים להם מגן בל ייראה.
הבוננזה הצה"לית היתה במשך שנים רבות יעד למתקפות אנשי האוצר. אבל שמורת הטבע הביטחונית גודרה היטב. תקנון השירות הציבורי, שחל על מרבית עובדי המדינה וגופים הזכאים לתקציב, לא חל על צה"ל, שהורשה לחלק את תקציבו הענק כראות עיניו.
גם בשנים שבהן נכפו על משרד הביטחון קיצוצים כאובים העדיפו אנשי הצבא לקצץ ברכש ביטחוני, לדומם טייסות קרב ויחידות לוחמות אחרות - ובלבד שיישמרו תנאי השכר שלהם. מאמצי ההתייעלות והחיסכון במשק הגיעו בעשור האחרון גם לכיסם של אנשי הקבע, וחלק מההטבות שהיו זכאים להן הוגבלו.
למרות הריסון והפיקוח החלקי שהצליח האוצר להשליט על שכר המשרתים במערכת הביטחון, הצליחה מערכת הביטחון להימלט מגורלם של משרדי הממשלה האחרים. בעשור האחרון הצליחו אנשי אגף התקציבים באוצר להשתלט על מרבית החלטות המפתח במשרדי הממשלה.
כמעט כל החלטה חשובה, יוזמה או רפורמה במשרדי הממשלה מתחילה ונגמרת באגף התקציבים. אנשי האוצר דואגים לאשר את ההחלטות במסגרת חוק ההסדרים, לפעמים בהסכמת השרים הנוגעים בדבר, לעתים חרף התנגדותם ולעתים מביכות יותר - ללא ידיעתם כלל.
רוב התרגילים האלה נעצרים בש"ג של לשכת שר הביטחון. חוק ההסדרים, שהוא הנשק העיקרי של אנשי האוצר מול משרדי הממשלה האחרים, לא יכול לכלול תוכניות הצטיידות של הצבא, הקמה או פירוק של יחידות ואפילו לא הפצצה של מדינה מרגיזה במיוחד.
"לכל אורך ההיסטוריה נקבע תקציב הביטחון בהליך בלתי מסודר, ללא דיון רציני ובלי שייקבעו אמות מידה לצורכי הביטחון מול המשק האזרחי", אומר בכיר לשעבר באוצר המכיר היטב את דרכי התקצוב, "מדי שנה מתנהלים קרבות של כיפוף ידיים וההחלטה מתקבלת בפשרה שקובע ראש הממשלה, על-פי רוב לנוכח שיקולים פוליטיים".
בסוף 2006 מינו הצדדים למחלוקת הנצחית - ראש הממשלה דאז אהוד אולמרט, שר הביטחון דאז עמיר
המטרה היתה ליישב את המחלוקות הממושכות בין אנשי הצבא - שהתלוננו על הקיצוצים בתקציב הביטחון, שמקשים לתכנן לטווח הארוך, לבין אנשי האוצר - שטענו שהצבא דורש ללא הרף תוספות תקציב במקום להתייעל ולממן את הגידול מתקציבו.
בוועדה היו חברים כלכלנים בכירים ואנשי ביטחון מנוסים: לצד ברודט ישבו בה ראש המועצה לביטחון לאומי ובכיר המוסד לשעבר אילן מזרחי, האלוף (במיל') אילן בירן, המדענית הראשית לשעבר ואשת ההיי-טק אורנה ברי, כלכלנית בנק ישראל קרנית פלוג, מפקד חיל האוויר לשעבר האלוף (במיל') איתן בן-אליהו, יו"ר טבע אלי הורוביץ, ראש המועצה הכלכלית המייעצת לשעבר מנואל טרכטנברג והחשב הכללי לשעבר ניר גלעד.
הרקע לדיונים היה דרישת צה"ל לקבל תוספת תקציבית למימון הוצאות מלחמת לבנון השנייה וההיערכות החדשה שנדרשה נוכח הליקויים שהתגלו בעקבותיה.
כרגיל, הצבא דרש יותר מ-10 מליארד שקל והתחייבויות להגדלת התקציב בטווח הארוך, בעוד שבאוצר האשימו את מערכת הביטחון בבזבוז ובחוסר יעילות. הפשרה קצרת הטווח היתה תוספת של 8.25 מיליארד שקל.
הכל ציפו מהוועדה לעבודה רצינית ומזורזת שתיעשה בלוח זמנים קצר יחסית, לקראת רגעי ההכרעה בדיונים על תקציב 2008. הוועדה לא איכזבה בכל הקשור ללוח הזמנים ולעומק העבודה.
אבל כשראו שרי האוצר והביטחון את המסקנות, הם הבינו שאינן מתיישבות ולו עם חלק קטן מדרישותיהם. "המסקנות התקבלו פה אחד - פיו של ראש הממשלה דאז אולמרט", אמר חבר בכיר בוועדה.
הדרישה להתייעלות הופנתה היישר אל הנקודות הרגישות של הצבא - עלויות כוח האדם, ולא מדובר רק במשכורות ובפנסיה של אנשי מערכת הביטחון. על-פי ההערכות, במערכת הביטחון יש אלפי עובדים שאפשר לוותר על שירותיהם בלי לפגוע בביטחון המדינה.
הוועדה ניתחה את צורכי הביטחון ואת פוטנציאל ההתייעלות, והמלצתה העיקרית היתה לדרוש מהצבא התייעלות בהיקף 550 מיליון שקל בשנה. כל סכום שיצליח צה"ל לחסוך לא ייגרע מתקציבו, אלא יועבר להצטיידות וליעדים המגדילים ישירות את תפוקת המערכת - ביטחון. המדינה היתה אמורה לקבל צבא יעיל וחזק יותר, והצבא צריך היה לקבל תוספת תקציב שתאפשר תכנון לטווח הארוך.
בעקבות שיחות שערכנו השבוע עם אנשי צבא ואנשי האוצר, נחשפה תמונה מוזרה: כמו החתול המפורסם של ארווין שרדינגר, דוח ברודט חי ומת בעת ובעונה אחת. כל אחד מהצדדים טוען כי עמד בכל היעדים שהציבו לו, בעוד השני התעלם מהם לגמרי.
צה"ל טוען כי בתקציבו נפער חור של 2 מיליארד שקל, נוכח סירובו של האוצר לעמוד בהתחייבויותיו. על כך אומר בכיר במשרד האוצר: "שיראו לי שקל אחד שהם חסכו והעבירו לקניית תותח. הכל סיפורים. זה יפה מאוד לשים מערכת איתור לוויינית על משאיות כדי לוודא שהן לא נוסעות קילומטרים מיותרים, אבל את זה הם צריכים לעשות ממילא, בלי קשר לדרישות הדוח".
לטענת האוצר, צה"ל לא מילא אפילו את הדרישה הבסיסית של הוועדה: להגיש תוכנית התייעלות עד נובמבר 2007. בצה"ל טוענים שתוכנית התייעלות הוגשה למועצה לביטחון לאומי ואף זכתה לשבחים.
במשרד ראש הממשלה מאשרים שבעבר הוגש דוח, אולם בניגוד להמלצות ברודט, לא היה זה דוח שזכה להסכמת משרד האוצר. ממשרד ראש הממשלה נמסר: "מנכ"ל משרד ראש הממשלה, איל גבאי, פנה באחרונה למנכ"ל משרד הביטחון ולראש אגף התקציבים וביקש מהם לקבל תוכנית התייעלות המוסכמת על שניהם, כנדרש בהחלטת הממשלה שעסקה בדוח ברודט. תוכנית כזו טרם התקבלה".
גורם המקורב לוועדה העריך השבוע כי האמת במחלוקת נמצאת איפשהו באמצע: "איני יודע כמה בדיוק התייעל הצבא, אבל נעשו פעולות חשובות: הצבא הזמין עבודת מחקר מפורטת מחברת מקינזי והחל לפעול לפי הדוח.
כשהוגש הדוח שני הצדדים התנגדו למסקנות: הצבא קיווה שהוועדה תקבע שיש להגדיל את תקציבו בשיעורים גבוהים, בעוד משרד האוצר קיווה שהדוח יבסס את טענתו שיש לקצץ 5 מיליארד שקל מתקציב הביטחון".
בשבועות האחרונים עורך הצבא, ביוזמתו, סדרת פגישות עם עיתונאים כלכליים כדי לשכנע את הציבור שהוא עובר הליכי התייעלות מדהימים בהיקפם. חלק מהסיפורים מפתיעים: "ידעת שעד לאחרונה לא היתה מערכת סולארית לחימום מים בבית הספר לקצינים במצפה רמון?", שואל בכיר במערך התקצוב הצבאי ומתגאה במערכת הסולארית החדשה שהותקנה בבסיס, שיציין בעוד שבועיים 41 שנים להקמתו.
מערכת החימום הסולארית היא רק קוריוז, המשמש את צה"ל כדי להמחיש את חדירת המודעות לחיסכון בארגון. עם ועדת ברודט או בלעדיה, קשה שלא להתרשם מכך שהצבא הענק ובעל התדמית הארגונית הבלתי מחמיאה עשה צעדי התייעלות רבים בעשור האחרון. לאחרונה אף הוטמעה בו מערכת מיחשוב ארגונית (ERP) מתוצרת סאפ, כמו במפוארות שבחברות העסקיות.
דרישת הוועדה לצמצם את מצבת העובדים במשרד הביטחון ב-500 איש עדיין לא יושמה, אבל במערכת מתפארים בהפחתת עלויות השכר: "פיטרנו 350 עובדים ותיקים בשכר גבוה וקלטנו בחזרה 200 עובדים בשכר נמוך יותר", אומרים שם.
סדרי עדיפויות המשולבים בשיקולים כלכליים הוטמעו, לדברי בכירים בצבא, עד רמת מפקדי האוגדה, שיכולים לבחור בין חלופות במסגרת תקציבית נתונה.
אבל הפער בין האוצר לצבא עדיין גדול בכל הקשור לניהול כוח האדם, ובעיקר בתחום משרתי הקבע. הצבא אינו מקטין ואין לו כל תוכנית לצמצם את מספר משרתי הקבע ולפגוע בתנאי השירות או הפנסיה שלהם.
השינוי האחרון בתנאי הקבע בצה"ל התרחש בעקבות ועדת מלכא, שסיימה את עבודתה לפני 5 שנים והעלתה את גיל הפרישה למתגייסים חדשים ב-5 שנים.
"התייעלנו באמצעות 'הצערת' הארגון והחלפת משרתי קבע במשכורות גבוהות במשרתים במשכרות נמוכות יותר", אומרים בצבא, "הטענה שהמשכורות בצבא גבוהות היא אגדה - הן נמוכות יותר מהמקובל בשירות הממשלתי האזרחי. גם הטענה בדבר הפנסיה המוקדמת היא דמגוגית. גם בשירות הממשלתי אין כמעט עובדים המגיעים לגיל הפרישה הרשמי, וכמעט כולם יוצאים לפנסיה במסגרת תוכנית פרישה מוקדמת".
באוצר מתעקשים להציג חישובים שונים, המצביעים על עלות גבוהה של אנשי הצבא. "כאשר משווים בין עובדים באותו גיל ובאותו ותק בארגון, נחשפים הפערים האמיתיים", אומר בכיר באוצר. נתונים שפרסם האוצר מגלים שגיל הפרישה הממוצע בצבא הוא 46-45, לעומת 60 בקרב עובדי המדינה הרגילים (לא כולל שוטרים ומורים).
דוח ברודט, שנפרס על פני 250 עמודים ועוסק בניהול המשק הביטחוני, חושף פה ושם פרטים מביכים על הארגון הגדול והחזק במדינה: כפילויות ובזבוזים מכל עבר, ובעיקר תהליכי עבודה ונוהלי קבלת החלטות שטרפדו כל ניסיון לפעולה מתואמת של התייעלות. כ-60 עמודים נותרו חסויים, ועל פניהם נפרסו ההיבטים הכלכליים של הטיפול באיומים ביטחוניים שונים.
הפרק על הליכי אישור תקציב הביטחון בממשלה ובכנסת מתאר מציאות קפקאית: כשמשרד הביטחון מדבר על תקציבו, הוא מציג מספרים שונים לגמרי מאלה שמציג משרד האוצר. הפער ביניהם, טוענת הוועדה, מסתכם ב-17 מיליארד שקל. בניית גדר ההפרדה, תשלומי הגמלאות, תקציב השיקום והסיוע האמריקאי - הם מבחינת הצבא מחוץ לתקציב.
הוועדה מתארת כפילות תפקידים בין משרד הביטחון לצה"ל ומותחת ביקורת על חוסר המודעות של דרגי הצבא לשיקולים כלכליים - תופעה שכמעט הביאה לאסון במלחמת לבנון. חימוש מדויק ויקר מאוד שימש לצרכים מיותרים: כאשר נדרשו הכוחות להפעיל את אותו חימוש, הם לא היו בנמצא, והדבר השפיע על מהלכי המלחמה.
דיון נוקב ומייאש התקיים בוועדה על הסוגיה העקרונית: מהו התקציב הנדרש כדי להגן באופן מוחלט על מדינת ישראל מכל האיומים הנשקפים לה. היום כבר קשה להאמין, אבל במשך תקופה קצרה בתולדותיה האמינה ישראל שצבאה מסוגל להעניק לתושביה הגנה כמעט מוחלטת מכל מלחמה.
נראה כי המסקנה החשובה ביותר של ועדת ברודט היתה שהמדינה שוב אינה יכולה להעניק לאזרחיה ביטחון מלא. תקציב הביטחון, המהווה כבר עכשיו נטל כבד של 8% מהתוצר הלאומי, יוכל לגדול רק בהתאם לקצב צמיחת המשק ובשיעור נמוך ממנה. אבל צורכי הביטחון יהיו גדולים בהרבה.
תוספת התקציב שדורש הצבא לעמידה בכל הצרכים מסתכמת ב-15 מיליארד שקל בשנים הקרובות. הוועדה משערת שאפשר לגשר על הפער בהדרגה, והתהליך כולו יארך 10 שנים.
את החסר תצטרך המדינה להשלים באמצעות הסיוע האמריקאי ובאמצעות מה שהוועדה הגדירה "ניהול סיכונים". במילים אחרות: לפי החלטת הממשלה, יוגדרו צרכים ביטחוניים שאין עליהם מענה, והמדינה תביא בחשבון בשיקוליה את התוצאות.
המלצות הוועדה הטילו על האמריקאים להגדיל את הסיוע הביטחוני ב-24 מיליארד שקל במהלך העשור. בתקופת ממשלו האוהד של ג'ורג' ו' בוש אישרו האמריקאים את המתווה, ובירושלים מרוצים: בין 3 הגורמים שאמורים לממן את התוכנית, היחידים שאין חולק על כך שהם ממלאים את חלקם הם האמריקאים.
הפער בין התקציב הנותן מענה מלא לצורכי הביטחון לבין התקציב שהמשק, בסיוע אמריקאי, יכול לעמוד בו הוערך על־ידי הוועדה ב-100 מיליארד שקל על פני 10 שנים. על הפער הזה ניתן לגשר, טענה הוועדה, באמצעות תהליכי התייעלות בצבא והגדלה הדרגתית של התקציב על פני עשור.
כלכלן בכיר המכיר היטב את שיטת משרד האוצר הביע השבוע חשש, כי טענות האוצר על ההתייעלות הבלתי מספקת של משרד הביטחון לא נועדו אלא למוטט את המתווה שהציעה הוועדה ואושר על-ידי ראש הממשלה, אשר לפיו יגדל תקציב הצבא מדי שנה ב-1.1%-1.3% (שהם כ-700 מיליון שקל).
כבר כעת טוען צה"ל שמשרד האוצר לא עמד בהחלטות ולא פיצה אותו על התייקרויות מוצרים שהוא קונה, בסך 2 מיליארד שקל בשנה. לטענת הצבא, כשהאוצר יודיע על היעדר פיצוי על התייקרויות 2009, יושלם הקיצוץ בפועל בתקציב.
בעת שוועדת ברודט הגישה את מסקנותיה היה המשק שרוי בעיצומה של צמיחה בקצב של 5%-6% בשנה, ודבר לא הצביע על המשבר שעמד בפתח. הנחת העבודה של הוועדה היתה שהמשק יצמח בקצב ממוצע של 4% לשנה ב-10 השנים הקרובות.
עם זאת, הוועדה הניחה שבדרך ייתכנו תקופות של ירידה בקצב הצמיחה, שיחייבו את התאמת התקציב, וכן אירועים ביטחוניים שידרשו את הגדלת התקציב.
במהלך השנתיים שחלפו מאז אושר הדוח בממשלה קרו כל הדברים גם יחד: המשבר הכלכלי העולמי, שהוריד את שיעור הצמיחה השנתית לאפס ואולי אף מתחת לזה, לצד מבצע "עופרת יצוקה" ברצועת עזה וצרכים ביטחוניים גוברים נוכח האיום האיראני. כל אלה הובילו את משרד האוצר ואת מערכת הביטחון לקרב כיפוף ידיים חדש.
לפי הכרעת ראש הממשלה, צה"ל קיבל תוספת של 2.75 מיליארד שקל למימון מבצע עופרת יצוקה - אבל העתיד לא נראה ורוד. במשרד האוצר דורשים מחדש קיצוץ של 5 מיליארד שקל בתקציב הביטחון, לצד השעיית התוספות התקציביות נוכח המיתון ואי-עמידת הצבא בדרישות. בצה"ל דורשים מנגד את מלוא התוספות שנקבעו במתווה ברודט.
נא להמתין לטעינת התגובות
