לטבוע בכסף: הצד האחר של גילויי הגז
לא תאמינו, אבל יש דבר כזה יותר מדי כסף. תשאלו את הולנד, שהתעשייה שלה קרסה בגלל גילוי מצבורי גז, ואת נורבגיה - שהיתה על סף קריסה. עם גילוי הגז מול חופי ישראל מזהיר הכלכלן מרטין סקנק, שעומד בראש הקרן שהצילה את נורבגיה מקריסה: "משאבי טבע יכולים להיות חרב פיפיות"
האם מעצמת הגז החדשה במזרח התיכון, ישראל, עלולה לשקוע במשבר כלכלי חמור דווקא על רקע הבשורות שהלהיבו את המדינה? אם ללמוד מנסיונן של מדינות אחרות, ברכת הגז בהחלט עלולה להפוך לקללה.
נורבגיה כיום היא מדינה שונה. בשעה ששאר המדינות נלחמות בחובות ציבוריים הולכים ומאמירים ובגירעונות מעמיקים - המדינה הסקנדינבית הקרה, שמתגוררים בה כ-5 מיליון תושבים בלבד, נהנית מקרן מיוחדת המופקדת על עודפים של 440 מיליארד דולר. הכסף, אם מישהו תוהה, מקורו בהכנסות המדינה מנפט. "אנחנו בני מזל", פותח מרטין סקנק, החולש בגיל 44 על מחלקת ניהול הכספים של משרד האוצר הנורבגי ולמעשה על אחת מערימות הכסף הגדולות בעולם.
סקנק, שהחל לעבוד באוצר כשהיה בן 23, עשה את "המסלול הישראלי": הוא עבר מהמגזר הציבורי לפרטי, שם הועסק בחברת הייעוץ מקנזי; לפני 7 שנים חזר לשירות ממשלתי כמנכ"ל משרד ראש הממשלה; ולפני 4 שנים סגר מעגל באוצר והקים את המחלקה שבראשה הוא עומד, אשר אחראית במידה רבה לשימור היציבות והשגשוג יוצאי הדופן של מדינתו.
אבל עד לפני שני עשורים המזל שעליו הוא מדבר היה לנורבגיה לרועץ, ועוד לפני כן - להולנד. אחת ההשפעות האפשריות של הכנסות גדולות ממשאבי טבע, כמו נפט וגז, היא פגיעה בתחרותיות של שאר המגזרים היצרניים - דבר שעלול להביא לקריסתה של מדינה. ההולנדים יודעים היטב על מה אנחנו מדברים, והתופעה אפילו קרויה על שמם. אך בניגוד אליהם, הנורבגים הצליחו לבלום את הרעות החולות של עודפי הכספים באמצעות הקרן, וכיום הם משמשים השראה לעשרות מדינות ברחבי העולם.
כעת, עם גילוי מצבורי הגז העצומים באתר "לוויתן" הסמוך לחיפה, הקרן הנורבגית נשזרת גם בנאומיהם של שר האוצר יובל שטייניץ ונגיד בנק ישראל סטנלי פישר, שציינו את המודל הנורבגי כפתרון אפשרי להכנסות העצומות שיגיעו, אם יגיעו. לדברי סקנק, נפט, ניסיון ומשמעת עצמית הם שהפכו את הכלכלה הנורבגית למושא לקנאה ולחיקוי בכל רחבי הגלובוס. אז מהי הקרן הנורבגית ומה אנחנו יכולים ללמוד ממנה?
את קורותיה של נורבגיה ואוצרות הנפט ניתן לספר כמעשייה ממשלתית עם מוסר השכל. בתחילת שנות ה-70 התגלו בסמוך לחופי נורבגיה מצבורים עצומים של נפט. הנוזל השחור שטפטף מאסדות הקידוח הוביל לזרם מקביל של שטרות ירוקים, שזרמו לכלכלה הקטנה והטביעו אותה בכסף. "בעקבות הנפט ציפו כל האזרחים לשיפור משמעותי ברמת חייהם", מספר סקנק, "היתה הרגשה שכולם יהיו עשירים - אך הציפיות והצריכה המוגברת הקדימו בהרבה את השיפור במצבם הכלכלי".
חלק גדול מהכסף שהכניסו באותה עת חברות הנפט הופנה להשקעות חדשות ולפיתוח מגזר הנפט, שסיפק זרם הולך וגובר של הכנסות. "האופטימיות הובילה לצריכת יתר שכמעט מוטטה את כלכלת המדינה" אומר סקנק, ובסוף שנות ה-70 היתה קרובה לפשיטת יד ולפנייה לקרן המטבע הבינלאומית. כאן כנראה התערב אודין, אלוהי הוויקינגים, ובחסות המהפכה האיראנית ועליית האייטולה חומני בשנת 1979, קפצו מחירי הנפט - ואיתם הכנסותיה של המדינה.
בעקבות זאת חוו הכלכלה והחברה הנורבגית שגשוש כלכלי נוסף בשנות ה-80 - ושוב זרמו כמים הכנסות גבוהות, שהושגו בזכות מחירי הנפט הגבוהים. אלא שגם כעת, בדיוק כמו בשנות ה-70, הקדים צפי ההכנסות את רמתן האמיתית - ובשנת 1986 נקלעה המדינה למשבר נוסף. הבנקים הגדולים שפיזרו כסף הגיעו לפשיטת רגל, ההכנסות המידלדלות כפו קיצוצים כואבים במגזר הציבורי, ערך המטבע ירד והריבית הועלתה בצורה חדה.
תרופות חיוניות אלה אמנם סייעו לכלכלה הנורבגית להימנע מקריסה בפעם השנייה בתוך עשור, אך הן הובילו לגידול כואב באבטלה - ולהבשלתו של פתרון שהעלה אותה על דרך המלך. בשלב זה כבר הבינו מקבלי ההחלטות הנורבגים כי ההכנסות מנפט הן חרב פיפיות: הן עשויות להזיק לא פחות מכפי שהן יכולות להועיל. לכן הם חיפשו דרך להתמודד
"ישנן כמה בעיות שהנפט עשוי לגרום ברמה המאקרו כלכלית", אומר סקנק, "והראשונה היא שהשינויים התכופים במחירו מובילים לשונות רבה בהכנסות המתקבלות ממנו. כאשר אתה מעוניין להשתמש בכספי הנפט למימון מוסדות כדוגמת בתי חולים, בתי ספר ומוצרים ציבוריים נוספים, אתה לא יכול להסתמך על זרם הכנסות כה מתעתע. הבעיה השנייה היא שהנפט הוא בסופו של דבר משאב מתכלה, ולפיכך מדינה הנסמכת על הכנסות מנפט לאורך זמן עשויה למצוא את עצמה מול שוקת שבורה ברגע שהמשאבים הללו ייגמרו".
הבעיה השלישית, הקרויה "המחלה ההולנדית", קשורה בהשפעות האפשריות של הכנסות ממשאבי טבע על מגזרים יצרניים אחרים בכלכלה, אשר הינם מוטי יצוא. את המושג טבע המגזין אקונומיסט, אשר ביקש לאתר את התהליכים שהובילו להצטמקות המגזר התעשייתי בהולנד בעקבות מציאת שדה גז בסוף שנות ה-50. במקרה ההולנדי הובילה מציאת הגז לעלייה משמעותית ביצוא של המדינה - דבר שהעלה את שער המטבע ופגע ברמת התחרותיות של מגזרים יצרניים אחרים.
בעוד שבמקרה של נורבגיה מדובר בכמויות משמעותיות של נפט, המקרה הישראלי דומה להולנדי: שדות הגז שהתגלו מול חופי הארץ עשויים לשנות בצורה דרמטית את מאזן הסחר של ישראל, אשר מייבאת כיום גז, נפט ומוצרי אנרגיה בכ-8 מיליארד דולר נטו. יש לציין כי באופן עקרוני אין הבדל בין גז, נפט או משאב טבעי אחר אשר מצוי במדינה בכמויות גדולות; בסופו של דבר הסכנה היא אותה סכנה: הטבעת הכלכלה בכספים שאינם קשורים לפרודוקטיביות של תושביה יכולה להביא לניוון כלכלי.
הקרן שהוקמה ביקשה לטפל בבעיות אלה באמצעות מה שסקנק מכנה "פתרון טכני פשוט": הקרן סופחת לתוכה את כל הכנסות המדינה מתמלוגים, המסתכמים בעשרות מיליארדי דולרים בכל שנה, ומשקיעה את הכסף מעבר לים. "הקרן מבטיחה קודם כל את ייצוב הכלכלה, בכך שהיא מספקת תזרים קבוע פחות או יותר של כספים לתקציב, בלי קשר לשינויים התכופים במחיר הנפט", אומר סקנק, "הדבר השני שהיא עושה הוא להחליף מוצר אחד, משאב טבע, במוצר אחר - מוצר פיננסי. כך ההכנסה הזמנית והתנודתית ממשאבי הטבע הופכת להכנסה קבועה וארוכת טווח מנכסים פיננסיים".
קרן הנפט, שבינתיים שונה שמה ל"קרן הפנסיה הממשלתית-עולמית", לא מעבירה את הכספים היישר לאוצר המדינה ומספקת לו בכל שנה אך ורק את התשואה החזויה על הסכום, כ-4% בממוצע. התשואה שנאמדת היום ב-440 מיליארד דולר אמורה, לפי התכנון, לכסות בכל שנה את הגירעון שנוצר בתקציבה של הממשלה הנורבגית - וכך להבטיח לה התנהלות ללא חובות. בשנים טובות יותר לוקחים קצת פחות, ובשנים טובות פחות לוקחים קצת יותר.
ב-2006-2007, למשל, סיפקה הקרן כספים בשיעור 3.5% מנכסיה בזכות ההכנסות הגבוהות ממסים; ובשנים שהיו קשות יותר מבחינה כלכלית (באופן יחסי כמובן), כמו 2010, סיפקה הקרן כספים בשיעור 5.5% מנכסיה וסייעה למשרד האוצר לעמוד ביעד של גירעון אפסי. התנהלות זו הובילה את נורבגיה למצב שבו אין לה איגרות חוב הנסחרות בשווקים הפיננסיים הבינלאומיים - כלומר אין לה חוב.
במצב כזה, האם אין פיתוי להגדיל את הגירעון? "יש צורך במשמעת. החלטנו שהגירעון יהיה לא יותר מההחזר הממוצע על הקרן", אומר סקנק, "אמנם יש קולות המבקשים לשנות את השיטה ולהגדיל את ההוצאות, אבל הקונצנזוס תומך בהמשך ההסדר הקיים, אשר טוב לנורבגיה. נניח שיש לך יער ובכל שנה מספר העצים בו גדל. אם אתה מקצץ בכל שנה אך ורק את העצים שיש לך, היער ישמור על גודלו; אבל אם תמשיך לנטוע עצים בחלקה צדדית, הרי שהוא ילך ויגדל".
כך, ההכנסות העתידיות של ממשלת נורבגיה מהקרן צפויות להמשיך ולעלות בשנים הקרובות, גם במקרה שההכנסות מנפט יקטנו בעקבות ירידה במחירו. הסיבה לכך היא שבזמן שהקרן מחלקת את התשואה השוטפת שלה, הרי שגודל הקרן - הנובע מהתמלוגים השוטפים - ממשיך להיערם.
למעשה, ההיקף האבסולוטי והיחסי (ביחס לכלכלה הנורבגית) של הקרן צפוי להמשיך ולגדול מ-100% מהתוצר כיום ל-200%-250% מהתוצר ב-2020, אז תחלוש הקרן על סכום המוערך ב-800 מיליארד עד טריליון דולר. הדבר יאפשר לאוצר הנורבגי לחלוב לא פחות מ-36-40 מיליארד דולר של תשואה שנתית - סכום העולה, לדוגמה, על תקציב הבריאות, החינוך והביטחון הישראליים גם יחד. במדינה של 5 מיליון תושבים מדובר בכ-8,000 דולר לאזרח בשנה, וזה מספיק כדי לשלם חלק מהותי מהחשבונות.
מדינות רבות שנהנות מתמלוגים ממשאבי טבע, ובפרט מהכנסות מנפט, מאמצות כיום את המודל הנורבגי. סקנק מספר כי ישנן 25-30 מדינות המפעילות קרנות דומות - למשל רוסיה, צ'ילה ואפילו מזרח-טימור הקטנה והענייה, אשר קרן המשאבים שלה גדולה פי 10 מהתוצר השנתי שלה. "שורה ארוכה של מדינות אפריקאיות מתייעצות איתנו ומעוניינות להעתיק את המודל", אומר סקנק, "קשה מאוד להעתיק מודל כזה למדינה אחרת: יש צורך בבירוקרטיה ברמה גבוהה ובמידה רבה של אחריות מצד הדרג הפוליטי. עם זאת, מדינות מסודרות פחות מישראל כבר הצליחו ליישם את המודל הזה. הכנסות הנובעות ממשאבי טבע עשויות בסופו של דבר לגרום בעיות".
פנו אלייך גם מישראל?
"האגף שאני חולש עליו לא קיבל שום פנייה מגורמים ישראלים".
"מדינות שלא השתמשו במודל של הקרן סבלו מ'המחלה ההולנדית'", אומר ד"ר מיכאל שראל, הכלכלן הראשי של בית ההשקעות הראל. הוא מציין יתרון נוסף של הקרן: "מבחינת הצריכה הציבורית, הרי שהקרן מבטיחה כי העושר שהמשאבים הטבעיים מספקים יתחלק על פני דורות רבים, ולא יינתן אך ורק לדור הנוכחי".
עם זאת, שראל מציין כי המקרה הישראלי שונה מהמקרה הנורבגי, כיוון שלישראל יש חוב ציבורי אימתני שכדאי לטפל בו לפני שמתחילים לחסוך. "כדאי לשקול להשתמש בהכנסות מתמלוגי הגז קודם כל להקטנת החוב הציבורי", הוא אומר. שראל מדמה את הקמת הקרן במצב שבו רמת החוב של ישראל גבוהה מ-60%, לחיסכון שאזרח הישראלי פותח - בעודו ממשיך לשלם ריבית גבוהה על משיכת יתר.
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם