דו"ח מבקר המדינה: חגיגת מאות מיליונים בקק"ל בלי פיקוח
חלוקת כסף ללא הנמקה וללא פיקוח מקצועי, מינויים שנגועים בניגוד עניינים ואי תיעוד של התחייבויות. המבקר עצמו קבע כי מעל הדו"ח מתנוסס דגל שחור ואמר כי הפנה חלק מהממצאים ליועמ"ש
ארבעה חברי הנהלה שמונו על פי מפתח פוליטי, יושבים לבדם בחדר ומחלקים מאות מיליוני שקלים ללא פיקוח, ללא תיעוד הפגישה וללא עדכון של גורמים מקצועיים. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה על התנהלות ההנהלה הקודמת של הקרן הקיימת לישראל.
"נושאי משרה מועטים, שנבחרו על פי מפתח פוליטי - ארבעת חברי ההנהלה הקודמת, ובעיקר יו"ר קק"ל לשעבר, אפי שטנצלר, והיו"ר העמית לשעבר, אלי אפללו, הם שהכריעו אלו פרויקטים תממן קק"ל ותבצע ובאלו תנאים", כתב המבקר יוסף שפירא. "ההחלטות, שהיקפן הכספי הסתכם במאות מיליוני שקלים, התקבלו שלא על פי אמות מידה ידועות וברורות, וללא השוואה סדורה בין חלופות.
"בין שנת 2014 ל-2015 בחנו נבחרים אלה, לפחות 356 בקשות למימון וביצוע של פרויקטים ואישרו כי קק"ל תשתתף במימון מרביתם בסך כולל של כ-900 מיליון שקלים, ובביצוע מרביתם". עיקרי הממצאים לפניכם.
גודל הקרקעות שבידי קק"ל
שטח מדינת ישראל הוא כ-21 מיליון דונם. כ-93 אחוז משטח מדינת ישראל מנוהל בידי רשות מקרקעי ישראל, כאשר כ-12 אחוז בבעלות קק"ל. 12 אחוז אלו מניבים לקק"ל סכומי כסף דמיוניים. למשל, בשנים 2008 עד 2014, עיקר הכנסותיה של קק"ל - כשמונה מיליארד שקלים, מתוך כלל ההכנסות שעמדו על כ-10.5 מיליארד שקלים, מקורם ברווחים שנוצרו מניהול קרקעות קק"ל בידי ראשות מקרקעי ישראל.
מה עושים עם הכסף
כ-4.5 מיליארד שקלים שימשו את קק"ל להגדלת נכסיה הפיננסיים בלי שקיימה עבודת מטה בדבר הצורך בצבירתם. על כך ציין המבקר כי "מסמכי היסוד של קק"ל אוסרים על חלוקת רווחים וקובעים כי היא תפעל להשגת מטרות ציבוריות מובהקות".
אך מהנתונים עולה כי "בתקופה שנבדקה, מרבית הכנסותיה הכוללות של קק"ל לא הושקעו לקידום מטרותיה הציבוריות, אלא שימשו אותה להגדלת יתרות נכסיה הפיננסיים בנוסף, בין השנים 2011-2014 מימנה קק"ל, באמצעות מנהל פיתוח הקרקע, ביצוע של 797 פרויקטים בסך כולל של כ-962 מיליון שקלים".
המדינה נרדמה בשמירה
מההסכם בין המדינה לקק"ל עולה כי שר מטעם הממשלה צריך לפקח על הארגון. עם זאת, מתברר כי ממשלות ישראל לא מינו שר ליישום האמנה שבין הממשלה לקק"ל. "אי-מעורבות המדינה", כתב המבקר, "הותירה בידי קק"ל גמישות ומרחב שיקול דעת בלתי מוגבלים, שלעתים נעשו ללא סדרי מנהל תקין". כך גם קרה כשקק"ל לא דיווחה לממשלה על מדיניות הפיתוח במקרקעי ישראל, והממשלה לא ביקשה ממנה דיווח בנושא.
מהביקורת עולה כי משרדי הממשלה השונים כמו החקלאות, הביטחון והתיירות, לא היו ערים במשך שנים לכך כי יש להם, ולממשלה בכלל, סמכות לתת ביטוי לצורכי המדינה בהחלטות קק"ל. לכן המשרדים ראו בהשקעותיה של קק"ל כמחווה. לדעת המבקר, אילו פעלה מועצת פיתוח שבה משתתפים נציגים של משרדי ממשלה, הייתה לה בהכרח זווית ראייה רחבה יותר של צורכי המדינה.
חגיגה אינסופית של החלטות בלי פיקוח
מבקר המדינה מצא שאמנם את הפרויקטים בקק"ל בחנו תחילה גורמי המקצוע, אולם את ההחלטות לגבי השתתפות קק"ל במאות פרויקטים, שהיקפם הכספי המצטבר הסתכם במאות מיליוני שקלים מדי שנה, קיבלו חברי ההנהלה הפעילה הקודמת, ובייחוד יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, לפי הבנתם ושיקול דעתם.
על פי קביעת המבקר, "ההחלטות התקבלו שלא על פי אמות מידה ידועות וברורות, וללא השוואה סדורה בין חלופות". המשמעות היא היכולת לממן פרויקטים דומים בסכומים שונים בלי הצורך להסביר מדוע גורם מסוים קיבל יותר כסף. בניגוד לכלל שנקבע בקק"ל, ולפיו היא תממן 50 אחוז מעלות הקמת פארק עירוני, נמצאה שונות גדולה בשיעור מימון הקמתם של 27 פארקים עירוניים שנעה בין 25 ל-100 אחוז מימון.
גרוע מכך, המבקר מצא כי ישיבות הוועדה לא תועדו, ולכן לא ניתן לדעת מי המשתתפים בכל ישיבה, מה הוצג ונאמר לגבי הפרויקטים שנדונו, ומה היו השיקולים והנימוקים לאישור השתתפות קק"ל במימון ובביצוע של פרויקטים ולדחיית אחרים".
את מי מממנים? הפוליטיקאים יחליטו!
על פי המבקר, לשכות יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר קבעו בפועל אילו מהפרויקטים שנבחנו בידי גורמי המקצוע יובאו לדיון ומתי. לדוגמה, בפברואר 2014 נידונו 148 פרויקטים בישיבה אחת של הוועדה, ובשלהי 2014 נדונו בוועדה רק שבעה פרויקטים מתוך 80 הפרויקטים שמנהל פיתוח הקרקע המליץ להעלות לדיון בוועדה.
על כך כתב המבקר: "קבלת החלטות באופן ריכוזי, נטול מגבלות ממשיות ונעדר תיעוד - עלולה לפתוח פתח לשימוש במשאבים לפי נטיית הלב של מקבלי ההחלטות, שלא בהכרח באופן מושכל ומיטבי. במצב זה של חוסר שקיפות לא ניתן לבחון את האופן שבו מילאו נושאי המשרה בקק"ל את חובת הזהירות וחובת הנאמנות החלות עליהם מתוקף תפקידם".
ניגודי עניינים
דירקטורים ובעלי תפקידים אחרים בקק"ל לא נדרשו לפרט זיקות שעשויות להשפיע על פעילותם. המבקר מצא במספר מקרים כי דירקטורים שאינם חברי הנהלה פעילה היו מעורבים בפרויקטים שיש להם עניין בהם.
דוגמה לכך היא ההתנהלות מול זאב נוימן, סגן ראש עיריית עכו. בינואר 2012 התמנה זאב נוימן לדירקטור בקק"ל ומאותו החודש כיהן גם כיו"ר הוועדה לגיוס משאבים בקק"ל. בד בבד עם כהונתו כסגן וכממלא מקום ראש עיריית עכו.
מנהל חג"ם – החטיבה לגיוס משאבים, התלונן בפני המנכ"ל על ניגוד העניינים בפעילותו של נוימן בנוגע לפרויקט. אולם למרות חומרת הדברים, מנכ"ל קק"ל לא הגיב להם. גרוע מכך בישיבה שנערכה בנושא אמר נוימן: "אין פה חבר שלא דואג לארגון שלו. אין פה אחד. כולם דואגים, כולם מקבלים כספים". בנוסף בישיבת האמורה אישר נוימן כי דרש שיוקצבו לפרויקט זה עוד 150 שקלים נוספים על התקציב שאושר.
חשד לניגוד עניינים התגלה גם במקרה של ראש עיריית אופקים, יצחק דנינו. בפתח ישיבת דירקטוריון קק"ל בנובמבר 2013 הודה מר דנינו על התמיכה בו במהלך מסע הבחירות ואמר: "אני חושב שהנוכחות שלי כאן, בדירקטוריון של קק"ל, תרמה תרומה מכרעת להיבחרותי לראשות העיר".
תמיכה בפרויקטים באופן תמוה
עוד מתברר כי לעתים בוצעו שינויים שהיטיבו עם פרויקטים מסוימים לעומת אחרים, אגב חריגה חוזרת ונשנית מהליכי האישור הנהוגים בקק"ל. למשל: בפרויקט בבית החולים איכילוב, המבקר תיאר את ההחלטה ביחס לבית החולים וכתב כי "קק"ל מימנה וביצעה פרויקט זה, שגורמי המקצוע הטילו ספק אם הוא תואם את פעילותה, תוך קבלת שרשרת החלטות החורגות באופן בוטה מהסיכומים ומתהליכי העבודה המקובלים, רובן אף ללא תיעוד של הליכי קבלתן".
מי אחראי על המצב? האחרים
בניסיון לברר את העובדות קיבל משרד מבקר המדינה תשובות סותרות מבעלי התפקידים שהיו מעורבים בקבלת ההחלטות, שבהן ייחסו את האחריות להחלטות זה לזה או לצד שלישי. מעבר לכך, ציין המבקר כי בקק"ל לא היה פיקוח פנימי על המתרחש בארגון.
"מבקרת הפנים של קק"ל לא הכינה שום דו"ח ביקורת על פעילות ועדת הפרויקטים העליונה ועל תהליך קבלת ההחלטות", נכתב בדו"ח המבקר. "באופן דומה ועדת מפ"ק לא קיימה בקרה על פעילות ועדת הפרויקטים העליונה ולא בחנה את החלטותיה של ועדה זו".
אי תיעוד התחייבויות
בכמה מקרים, נמנעו שטנצלר ואפללו מלשלוח לגורמי החוץ התחייבויות בדבר מימון פרויקטים וביצועם למרות שאלה אושרו. כך קרה כשבפועל חברות חוץ לא יכלו להתחיל בעבודה על הפרויקטים. בנוסף, בקשות למימון וביצוע פרויקטים אושרו, אף שהוגשו שלא בהתאם לכללים. כמו כן, מנכ"ל קק"ל, מאיר שפיגלר, קיים פגישות וסיורים לגבי פרויקטים, ללא תיעוד ודיווח. לכן לא ניתן לדעת אילו פרויקטים נדונו בהם ומה נאמר וסוכם לגביהם.
חוסר תיאום בין קק"ל והמשרד לפיתוח הנגב והגליל
בדו"ח נכתב כי "אף שקק"ל והמשרד לפיתוח הנגב והגליל חולקים מטרה משותפת, לא התקיים בין גופים אלה, ככלל, שיתוף פעולה". המבקר מצא שממסמכי קק"ל עולה כי "החלטת הדירקטוריון להקצות שני שלישים מתקציב הפעולות השנתי בנגב ובגליל לא יושמה: בשנת 2011 הוקצתה רק כמחצית מתקציב הפעילות למימון פרויקטים בנגב ובגליל, ובשנים 2012-2014 פחתה ההקצבה לכדי שליש".
מאשרים פרויקטים ללא כיסוי תקציבי
בין השנים 2012 ל-2014 יצרה הנהלת קק"ל מצגים כלפי רשויות מקומיות וגופים אחרים לפיהם קק"ל מאשרת מימון פרויקטים, וזאת בלא שהיה בתקציב כדי להבטיח את ביצוע ההתחייבויות האמורות.
כמה כסף חייבת המדינה לקק"ל?
עוד נמצא כי רשות מקרקעי ישראל לא העבירה לקק"ל באופן שוטף את מכלול הנתונים הנדרשים לה לבדיקת הזיכויים והחיובים הנוגעים לניהול המקרקעין שבבעלותה, וכי יש פער של מיליארדי שקלים, בין האומדן של קק"ל לגבי יתרת החוב של המדינה ובין האומדן של המדינה עצמה. יש לציין כי חלק מדו"ח הביקורת העוסק בהסכמים בין המדינה לקק"ל נותר חסוי ויכול להתפרסם רק באישור הוועדה לביקורת המדינה. ממצאים הכלולים בחלק זה ועוסקים בסכומי עתק נותרו חסויים לבקשת קק"ל.
מכללת שנקר
בדו"ח גם נכלל פרק העוסק בפרויקט הקמת אגף מוסמכים להנדסת תעשייה וניהול במכללת שנקר. הועלה כי נעשו פעולות בלתי תקינות שיש חשש שמטרתן הייתה להעביר מימון לפרויקט זה שלא כדין. מהמסמכים עולה כי בנוגע להתחייבות ששלחה קק"ל לשנקר באוגוסט 2014, נעשו פעולות בלתי תקינות שיש חשש שמטרתן להעביר כספים לביצוע פרויקט הבינוי בשנקר. את החששות האמורים לא ניתן לאשש בכלים העומדים לרשות משרד מבקר המדינה.
חובה לפקח לגמרי על קק"ל
בסוף הדו"ח ציין המבקר כי בשל חוסר בסמכות, עסקה הביקורת הנוכחית בקק"ל רק בתחום של פיתוח הקרקע. אלא שהליקויים החמורים שהועלו, מלמדים על הצורך הדחוף בביקורת חיצונית כוללת על קק"ל. החלטה כזו כבר אושרה על ידי מוסדותיהם המוסמכים של קק"ל ושל ההסתדרות הציונית העולמית, אולם בפועל ההצעה תקועה ותלויה בצוות שראש הממשלה הנחה להקים.
מטעם באת כוחו של היו"ר העמית לשעבר של קק"ל, אלי אפללו, נמסר בתגובה לדו"ח: "מר אפללו מברך על הביקורת המעמיקה במסגרתה פועל מבקר המדינה לשיפור תהליכי קבלת ההחלטות בקק"ל.
"בתקופתו של מר אפללו כיו"ר עמית בקק"ל, הנהיג הארגון מדיניות חברתית שתכליתה לצמצם פערים בין המרכז לפריפריה החברתית בצפון ובדרום, אשר הובילה לפי נתוני המבקר לאישור של 797 פרויקטים בהיקף כולל של 962 מיליון שקלים רובם בגליל ובנגב. כל הפעולות שבוצעו נועדו לממש את תפיסת העולם הזו, כפי שאושרה, בהתאם לנהלי הארגון ועל פי הכללים שהיו נהוגים בו.
"אנו משוכנעים, כי הצעדים לתיקון הליקויים בתהליכי קבלת ההחלטות כפי שנמצאו על ידי המבקר בעשרה מתוך כ-800 פרויקטים, יושלמו על ידי ההנהלה הנוכחית אשר תאמץ ותפעל על פי המלצות המבקר. חשוב לציין שעוד בתקופת כהונתו של מר אפללו, אימץ הארגון כמתחייב את הכללים המתחייבים מהגדרתה של קק"ל כחברה לתועלת הציבור. תהליך הביקורת עסק במישור המנהלי ואין לנו ספק שהפעילות נעשתה בתום לב ומתוך שליחות ציונית וחברתית מלאה".
תגובת קק"ל: "קק"ל מודה למבקר המדינה על עבודתו ומאמינה בביקורת ככלי חשוב לשיפור והתייעלות. על אף שהדו"ח מתייחס לשנים 2014-2012, טרם כניסת ההנהלה הנוכחית לתפקידה, היא מאמצת את הדו"ח במלואו. יתרה מזאת, הנהלת קק״ל הנוכחית, שנכנסה לתפקידה לפני כשנה, לא המתינה למועד פרסום הדו"ח ומאז קבלת טיוטת הדו"ח, עבדה במרץ על תיקון הליקויים, ועד כה, בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתרבות הארגונית של הארגון כדי להגביר את השקיפות, הבקרה והפיקוח.
"נכתבו כ-200 נהלים חדשים המסדירים את תקציב הארגון והבקרה על יישומו. כל דיוני האסיפה הכללית, הדירקטוריון, וועדות הדירקטוריון, ההנהלה, ועדת הפרויקטים העליונה ועוד, מתועדים, ובסופם מופץ פורמט סיכום ישיבה המסכם את נושאי הישיבה, המשתתפים, העמדות שהוצגו, חומרי הרקע שהוכנו לדיון, ההסתייגויות וההחלטות. הפרוטוקול מועלה לאתר האינטרנט של קק"ל ופתוח לציבור.
"הוסדרו נהלי ניגוד העניינים של הדירקטורים ונושאי המשרה הבכירים, בעלי התפקידים חתמו על תצהירי ניגוד העניינים ואף הוסדר נוהל פרסום הסדרי ניגוד עניינים. תקציב הפרויקטים הופרד מהתקציב השוטף, כך שלא ניתן לחרוג מתקציב הפרויקטים או מתקציב כל פרויקט בפני עצמו, וכן נבנו מנגנוני פיקוח רבעונים לגילוי ועצירת חריגות.
"תהליכי בחירת ואישור הפרויקטים שונה, ורוב מוחץ של הפרויקטים יבוצע מעתה בנוהל קול קורא, אשר יאפשר למוסדות ציבוריים מאושרים לפנות לקק"ל ולבקש לבצע איתם פרויקטים בהתאם לקריטריונים מוגדרים ואחידים. כמו כן, הדרג המקצועי מחויב לבחון כל פרויקט, וללא אישורו, הפרויקט לא יעלה לדיון בוועדת הפרויקטים העליונה.
"בתוך כחודש יוגש דו"ח תיקון הליקויים המלא למבקר המדינה, זאת בכדי להמשיך במהפכה להפיכת הארגון לארגון הפועל לפי כללי מנהל תקין מחמירים, ושקיפות מרבית".
מיו"ר הקק"ל לשעבר, אפי שטנצלר, נמסר בתגובה: "אני גאה על התנופה שהבאתי לקק"ל ב-10 שנות כהונתי כיו"ר. קק"ל הפכה מארגון בקריסה כלכלית ובמגמת צמצום פעילות, לארגון מבוסס בעל יציבות כלכלית המבטאת צמיחה של מאות אחוזים בפעילות, עם עודף של ארבעה וחצי מיליארד שקל.
"אני שמח שמבקר המדינה הגיש דו"ח המבטל את כל האמירות משוללות היסוד מצד גורמים אינטרסנטים, שהשפיעו על האווירה כנגד קק"ל וניסו לקעקע את קק"ל. מבקר המדינה מסיים את הדו"ח במילות הערכה לעובדי קק"ל ובצדק רב. האמנתי, ואני תמיד מאמין, שעובדי קק"ל עשו ועושים הכל כדי להגשים את חזון העם היהודי ומטרותיו. גם אם יש מקום לשיפור ולחידוד, אין בכך מלשנות את המסקנה המסיימת את הדו"ח במילותיו של המבקר הנכבד עצמו.
"קק"ל הינה חברה לא ממשלתית השייכת לעם היהודי בעולם כולו והיא מתנהלת כפי שהתנהלה יותר מ-115 שנה. בכך, היא לא הייתה כפופה כלל לסמכות מבקר המדינה. אני הייתי זה, לפני כשלוש שנים, שפתח את דלתות קק"ל לראשונה בתולדותיה, לביקורת המבקר המדינה הנכבד.
"אם בסופה של עבודת ביקורת עצומה וחשובה זאת, מצא המבקר הנכבד להעיר לגבי מספר זעום ובודד של פרויקטים - חמישה פרויקטים מתוך כ-800, שעלות ביצועם כשמונה מיליון שקל מתוך כמיליארד (פחות מפרומיל מהתקציב), שבוצעו על פי מתווה קק"ל, הריני מוצא את עצמי גאה מדו"ח הביקורת ובעצם עריכת הביקורת. קק"ל הינו ארגון שמקבל מאות החלטות בחודש לגבי פרויקטים, ומבלי להקל ראש, ברור כי מדובר בפגמים היוצאים מן הכלל, שאינם מעידים על הכלל.
"גם אם נפלו פגמים מנהליים (בגוף שאינו מנהלי), בהחלטת וועדת פרויקטים מקצועית עליונה, המונה כ-30 עובדים, בחמשת הפרויקטים אליהם התייחס המבקר, הרי שמזמן למדנו אותם ושיפרנו אותם".
אקו"ם