חקלאי פיקח: קיבוצים מספסרים באדמות מדינה
למה לעבד את השדה ביזע, דם ודמעות אם אפשר פשוט לבנות עליה אולם אירועים? בקיבוצים חוגגים על קרקעות הציבור שקיבלו מהמדינה
המקרה של גוטליב הוא קצה קרחון לתופעה נרחבת הרבה יותר. למי מאיתנו לא הזדמן פעם להיות אורח בגן אירועים כזה או אחר בצל עצי פרדס בשרון או בצפון הארץ? רבים מאוד מאותם גנים פעלו ופועלים גם היום ללא היתר, תוך הפרה בוטה של חוק ההתיישבות החקלאית. הביקוש למיקום ציורי לחתונות והקושי התמידי שבהחזקת שטח חקלאי הובילו רבים מן החקלאים למסקנה שיהיה זה רווחי יותר להקים בחלקותיהם אולמות אירועים. כך נולד לו ענף 'חקלאי' חדש שמגלגל מאות מיליוני שקלים בשנה.
-השיבה לקבר יוסף: כבר לא צריך להסתנן
-ישראל למעצמות: השלמנו עם הסכם – שפרו התנאים
מבקר המדינה הקודם, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, התייחס אל הסוגיה בדו"ח שפרסם בשנת 2005: "גני אירועים רבים הוקמו והופעלו בשטחים הפתוחים שבאזור השרון במהלך יותר מעשר השנים האחרונות, בהפרה בוטה של הוראות חוק התכנון והבנייה וחוק רישוי עסקים. מציאות זו משקפת אזלת יד של רשויות האכיפה שנים רבות ויש בה כדי לעודד הפרת חוק". אזלת היד הזאת נגרמה, בין השאר, בשל רצונן של רשויות מקומיות להמשיך ולחלוב את תשלומי הארנונה שהניבו להן אותם גני אירועים.
נפתח בחוק ההתיישבות החקלאית. ראשית הסיפור בשנת 1966. ממשלת ישראל הגישה באמצעות שר החקלאות דאז, חיים גבתי, הצעת חוק שנועדה להבטיח שמירה על החקלאות בישראל ועל אדמות הלאום שהוקצו לפיתוח החקלאות, והועברו לשם כך לידי גורמים פרטיים. חוק ההתיישבות החקלאית נועד, למעשה, למנוע את התופעה שבה חקלאים, שקיבלו מן המִנהל רשות להשתמש באדמת הלאום לצורך עיבוד עצמי, יעבירו זכויות על הקרקע לצד שלישי בכל צורה שהיא.
"בזמן האחרון נמצא שחקלאים שקיבלו ממנהל מקרקעי ישראל נחלות על קרקע לאומית, במסגרת ההתיישבות המאורגנת, מזניחים את נחלתם כליל או מעבירים על דעת עצמם את זכות העיבוד לאחרים. מעשים אלה משבשים את התכנון החקלאי וסכנה מהם לכל מטרתה ודרכה של ההתיישבות החקלאית.
"בידוע שהקרקע נמסרת למתיישב לשם עיבוד עצמי, ולשם זה בלבד, והעברתה לאחר היא הפרת התנאים שלפיהם קיבל המתיישב את הקרקע", נכתב בדברי ההסבר שצורפו להצעת החוק.
השר גבתי הסביר אז בפני מליאת הכנסת כי הצורך בחקיקה זו נוצר לאחר שהתברר כי לא היה די בסעיפים הקיימים בחוזי החכירה של הקרן הקיימת לישראל ושל מנהל מקרקעי ישראל על מנת להתמודד עם התופעה המאוד לא רצויה הזאת. בשל כך, נקבע בסעיף 2 לחוק, שעבר סופית בשנת 1967, איסור הקובע כי "המחזיק או הזכאי להחזיק קרקע חקלאית ממקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל – על פי הסכם חכירה או על פי רשות, לא ינהג בקרקע שימוש חורג אלא על פי היתר בכתב".
לסעיף 2 המדובר נוסף סעיף המתייחס לסנקציה שעשויה להינקט נגד מפר החוק: "שר החקלאות, או מי שהשר הסמיכו לכך בהודעה ברשומות, רשאי לתבוע בוועדה הפקעת זכותו (של מפר החוק, א"ו) לגבי אותה קרקע חקלאית ולמכסה האישית שניתנה לגבי אותה קרקע". אותו שימוש חורג שהוזכר בלשון החוק הוגדר כהעברה או הקניה של כל זכות שיש למחזיק בקרקע, ואפילו רק בחלק ממנה, או שעבוד הזכות בקרקע לגורם שלישי. העברה זו כוללת הקניית זכות מגורים בקרקע החקלאית, הקניית זכות אריסות בקרקע או ביבול, הקניית זכות רכישת היבול בשדה, שעבוד היבול החקלאי ויצירת שותפות בקרקע או ביבול – במקרים שבהם השותפים אינם בני אותו יישוב ובמקרים שבהם השותפים אינם עובדים באופן שווה. מקרים שבהם שכר המחזיק בקרקע פועלים על מנת שיעבדו את הקרקע על חשבונו – לא נחשבים על פי החוק כשימוש חריג.
ללא ספק, ההגדרה שניתנה בחוק לשימוש חריג היא רחבה למדי. אך הסנקציות לא מסתיימות בכך. סעיף 11 לחוק ההתיישבות החקלאית קובע: "הוכח בוועדה (שבה נדונה על פי החוק הבקשה להפקעת זכות המחזיק על הקרקע, א"ו) שאדם זולת המחזיק או שכיריו עשה בקרקע החקלאית פעולות הקשורות בהכשרת הקרקע, בעיבודה, בזריעתה, בשתילתה, בטיפול בצומח הקשור בעיבודה, באיסוף יבולה או בשימוש במים לעיבודה, או נהג בה באופן אחר מנהג בעלים – תהא חובת הראיה על המחזיק שלא נהג בקרקע שימוש חורג".
מדובר בסעיף דרקוני, שכן הוא מנוגד לכלל העקרוני מהמשפט העברי, "המוציא מחברו עליו הראיה", לפיו נטל הבאת הראיות במשפט אזרחי מוטל על התובע. אלא שככל הנראה היה זה נוהל נצרך, לנוכח מצבים שבהם זהותו המדויקת ומעמדו המשפטי של הצד השלישי המשתמש בקרקע לא היו ידועים למדינה אך, מטבע הדברים, ידועים למחזיק בקרקע.
שר החקלאות דאז, גבתי, ציין בפני הכנסת כי הוא מודע ומסכים לכך שסעיף 11 המדובר הוא "סעיף קשה מאוד", אך הבהיר שחוק ללא אפשרות ביצוע וללא סנקציות – מוטב שלא ייחקק. "הניסיון מראה שבלי הסנקציה הזאת לא תהיה לעולם כל אפשרות להפעיל את החוק הזה בשום דרך מכיוון שתמיד האדם יוכל לומר: זה פועל שכיר, לא אריס, לא שותף, לא חוכר משנה וכיוצא בזה. אני מודה שהחוק הוא קשה, ובוודאי קשה לביצוע, אבל הוא חוק חשוב. ואם אנחנו מחשיבים אותו, אנו צריכים לנסח אותו כך שתהיה אפשרות להשתמש בו כמכשיר ושלא ישמש לנוי בלבד. על כן אין ברירה אלא לקבוע שחובת הראיה על המתיישב שלא נהג בקרקע שימוש חורג".
דבריו של גבתי על אודות הקושי בביצוע את החוק התגלו כמעין נבואה שהגשימה את עצמה. למרות תופעת הספסור בקרקעות חקלאיות, שניצניה נראו כבר בשנת 1967 ומאז היא רק הלכה וגברה, הרי שעד לשנת 2006 לא התנהל מאבק משפטי מסודר לאכיפת החוק.
המקרה של צבי גוטליב הוא אחד האחרונים, ולמעשה אחד הבודדים, שהגיעו עד לשלב פסק הדין. במקרה הזה, מדובר בפסק דין של בית המשפט המחוזי בתל אביב, שישב בדין בסוגיה כערכאת ערעור בעקבות ההחלטה להפקיע מגוטליב את הקרקע שבחזקתו. סקירת האירועים שקדמו לפסק הדין ולהפקעת הקרקע עשויה ללמד בקליפת אגוז על הבעיה שאותה חוק ההתיישבות החקלאית היה אמור לפתור.
הפרשה החלה בסיור שערך פקח של הסיירת הירוקה במושב עין הבשור בשנת 2007. באוגוסט באותה השנה גילה הפקח כי גוטליב משתמש בחלקת האדמה שנמסרה לחזקתו לצורך שימוש חקלאי באופן אחר לחלוטין. הפקח מצא במקום מתחם מגודר ושמור שבו החזיק גורם שלישי כלים הנדסיים, על אף שהחוק אוסר על כך באופן מפורש.
חצי שנה מאוחר יותר, בפברואר 2008, עדיין נמצאו במתחם טרקטורים שהיו שייכים לאותו גורם שלישי. בפגישה שנערכה אז טען גוטליב כי יעשה כל מאמץ לפנות את אותו גורם שלישי מן החלקה בתוך שבועיים. אותם שבועיים חלפו, וכן שבועות רבים אחריהם, וביוני 2008 צילם הפקח במתחם שלושה טרקטורים ומלגזה שאינם שייכים לגוטליב. כמה חודשים לאחר מכן, בנובמבר 2008, ביקש הפקח למסור לגוטליב כתב תביעה מטעם המדינה, אך הלה סירב לקבלו.
כתב התביעה כלל לא השפיע על התנהלותו של גוטליב, ובשנים 2009 ו-2010 עדיין נמצאו במקום כלים הנדסיים של גורם שלישי. במרס 2010 פגש הפקח עובד תאילנדי בחלקתו של גוטליב, והוא הוקלט כמי שטוען כי הקרקע היא בכלל בחזקתו של אותו מתקשר, גורם שלישי, שבבעלותו הטרקטורים. בשלב זה גם התברר כי גוטליב מלין בחלקתו עובדים זרים, ויחידת "עוז" של משטרת ההגירה נשלחה על מנת לבדוק את זהותם. בבדיקה התגלה כי כמה מהעובדים הזרים היו רשומים כעובדים של מעסיקים אחרים שאינם קשורים לגוטליב.
כאשר התכנסה ועדת הכרעה מכוח חוק ההתיישבות החקלאית לדון בנושא, טען בפניה גוטליב כי מעולם לא העניק לאיש זכות מגורים או זכות שימוש בקרקע. לטענתו, הכלים ההנדסיים שצולמו על ידי הפקח היו כלים שנשכרו על ידו לצורך העבודה החקלאית. אולם טענותיו לא עמדו לו. "לאחר ששמענו את העדים מטעם התובע ואת הנתבע... אנו נותנים אמון מלא בעדויות התובע ואיננו נותנים אמון בעדות הנתבע", קבעו חברי הוועדה. לדבריהם, אין במקרה זה מנוס מהפקעת המקרקעין מידיו של גוטליב. עוד הוסיפו בוועדה כי גוטליב לא ביקש להמיר את הפקעת המקרקעין בכופר, אך גם אם יבקש – אין לאפשר לו את הנתיב הזה, משום שהפרת החוק שביצע התבצעה באופן שיטתי לאורך שנים.
צבי גוטליב ערער על החלטת הוועדה לבית המשפט המחוזי בתל אביב, אך זה דחה את כל טענותיו, ובהן טענתו כי הפרקליטות לא הצליחה להביא את המתקשר, אותו גורם שלישי שפעל במקרקעין, או להוכיח את זהותו. "די להוכיח כי אדם כלשהו עשה בקרקע אחת מן הפעולות הנ"ל, ואין כל הכרח לציין בנוסף את זהותו המדויקת של אותו אדם. מטבע הדברים זהותו של הצד השלישי ידועה היטב למחזיק בקרקע, שהתיר לו את השימוש בה, ואין היא ידועה למשיבה", כתב השופט חגי ברנר בפסק הדין. לדבריו, "לנוכח התנהלותו של גוטליב, שהתמיד בעשיית השימוש החורג לאורך זמן, כולל במהלך ניהול המשפט נגדו, תוך התעלמות מהתראות חוזרות ונשנות שקיבל עוד קודם להגשת התביעה, לא היה מנוס להמיר את ההפקעה בכופר, אף אם גוטליב היה מבקש זאת".
פסק הדין, שניתן לאחרונה, מדגיש במסגרת דחיית טענותיו של גוטליב על אודות הצורך להוכיח את זהות הגורם השלישי, פן עקרוני נוסף בחוק ההתיישבות החקלאית, אשר אמור להקל על כל אותם גורמים שלישיים שמתקשרים עסקית בתום לב עם בעלי קרקעות חקלאיות, ואשר נאלצים לספוג מכה כלכלית בעקבות אכיפת החוק.
השופט ברנר ציין כי סעיף 12 לחוק ההתיישבות החקלאית קובע כי המתקשר יהיה זכאי לפיצויים או לכל תמורה מן המחזיק בקרקע על פי קביעת הוועדה. מטרת סעיף זה לתת הגנה למי שפעל כאריס או כמעבד של הקרקע, על פי ההנחה כי גם אם התקשר עם בעל הקרקע שלא כדין ושלא בזכות, הרי שהאשמה אינה תלויה בו. בשל כך הוצע מעין הליך פיצוי אזרחי מקוצר שימנע הזדקקות של המתקשרים הנפגעים לתביעות משפטיות נפרדות. "את הפיצויים זכאי המעבד לתבוע בפני אותה ועדת ערר, אשר לא תיתן כל אפשרות של סידור סופי עם מחזיק הקרקע", קבע החוק שצוטט על ידי השופט.
נתונים רשמיים שמספק משרד החקלאות מעלים כי בין השנים 2006 ל-2013 נפתחו בפרקליטות מחוז תל אביב 172 תיקי תביעה נגד מפרי החוק. כאמור, לא קיימים נתונים על אודות תיקי תביעה קדומים יותר – מסוף שנות השישים ועד לשנת 2006.
במסגרת הניסיון של אנשי הפרקליטות לנסות ולהגיע למצב שבו מפרי החוק שבים לשמור על כל הוראותיו, הסתיימו 115 תיקים בהסכמי פשרה עם הצד שהפר לכאורה את הוראות חוק ההתיישבות. פשרה זו כללה, בדרך כלל, סילוק המשתמשים הלא מורשים מן הקרקע ותשלום קנס כספי. 21 תיקים נסגרו עוד בטרם הוגשה במסגרתם תביעה משפטית, ו-31 תיקים מצויים בשלבי טרום תביעה או שהוגשו לגביהם תביעות שעדיין תלויות ועומדות בפני ועדות הכרעה. רק חמישה תיקים שנדונו בפני ועדות ההערכה, ובהם תיקו של גוטליב, הגיעו לכדי פסק דין.
משמעות הדברים היא שהמקרים שבהם מצליחים לטפל אנשי פרקליטות המדינה – אותו צוות קטן מאוד שעליו הוטלה המשימה – הם טיפה בים. אם בשנת 1967 דובר על תופעה של חקלאים המזניחים את נחלתם כליל או שמעבירים על דעת עצמם את זכות העיבוד לאחרים באופן המשבש את התכנון החקלאי ומסכן את ההתיישבות החקלאית, הרי שברבות השנים הפכה התופעה למכת מדינה.
ייתכן שלאותו דו"ח של מבקר המדינה שהוזכר לעיל היה משקל מכריע בהתחלת מסע האכיפה הפעילה של חוק ההתיישבות החקלאית. אך לאיחור בן 40 השנים יש מחיר כבד.
למרות אותו דו"ח של מבקר המדינה, פועלים גם כיום עשרות רבות של גני אירועים ללא היתרי בנייה או שימוש. רשימה מפורטת של הגנים הפועלים ללא היתר מופיעה באתר משרד הפנים. ברשימה הנוכחית, העדכנית ל-10 בנובמבר 2013, ניתן למצוא 66 גני אירועים, ובהם גנים ידועים כמו יער הפקאן, מלון רמת רחל ונאות קדומים.
"בישראל פועלים עשרות גני אירועים, ללא היתר בנייה ו/או שימוש, וחלקם אף קיבלו מבתי המשפט צווי הריסה או סגירה. סיבות אלו אינן מונעות מבעלי הגנים להמשיך לקיים בהם אירועים מדי ערב, להציע אותם ללקוחות חדשים, ואף לחתום חוזה עם זוגות העומדים להינשא ולדרוש מהם תשלום ראשוני לפני תאריך האירוע", נכתב בהודעת משרד הפנים המתריעה בפני העומדים לשכור גן אירועים.
אמנם בהחלט ייתכן כי על פי סעיף 12 בחוק ההתיישבות החקלאית, יוכלו מזמיני האירוע לדרוש פיצוי מן המחזיק בקרקע במקרה שיינקטו נגדו צעדי אכיפה באופן שיביא לסגירת הגן ולביטול אירועים מתוכננים, אולם לא ברור אם הפיצוי שיקבלו ישפה אותם גם על נזקים שייגרמו להם מביטול הזמנות של נותני שירותים הקשורים לחתונה או לאירוע, כמו צלמים, תזמורת או די ג'יי ושירותי הסעדה.
סכנה נוספת שאורבת למאמצים הרבים שמשקיע אותו צוות קטן בפרקליטות המדינה המטפל בהפרות חוק ההתיישבות החקלאית, מגיעה מכיוונו של בית המחוקקים, שם התקיים רק לאחרונה דיון על אודות הכשרת הפעולה של גני האירועים. ב-11 באוגוסט קיימה ועדת הפנים של הכנסת בראשות חברת הכנסת מירי רגב (הליכוד) ישיבה, ובה הושוו אולמות אירועים למקורות האנרגיה החלופיים של ישראל.
"אולמות אירועים הם מנוע צמיחה למשק ומקור פרנסה נרחב", אמרה רגב בהקדמה לדיון, במה שנראה כסימון המטרה מסביב לחץ שכבר נורה. במהלך הדיון העלו נציגי גני אירועים טענות מתחום תכנון הבנייה, והתעלמו מן השאלה המהותית של השימוש הפסול בקרקע שנועדה לצרכים חקלאיים. לטענת משתתפים אחרים בדיון, מנהל מקרקעי ישראל מסרב להיענות לבקשות לשינוי ייעוד הקרקע במקומות שבהם פועלים גני אירועים.
סגן מנהל חטיבת השמירה על הקרקע במנהל מקרקעי ישראל, שי קרפ, ניסה במהלך הדיון להבהיר את עמדת המשרד: "קרקעות לייעוד מסוים צריכות להיקנות במכרז, כך גם גני אירועים. מדובר באנשים
שקנו קרקעות ללא מכרז לצרכים מסוימים, ומי שחורג ממטרת ההקצאה, ההסכם עמו מבוטל".
ח"כ רגב הביעה תרעומת על הדברים ואמרה כי בסופו של דבר, הקרקע תוקצה מחדש לבניית גן אירועים ולא לצרכים המקוריים. לדבריה, לאורך השנים הוקמו גני אירועים ואולמות, חלקם באישור וחלקם לא, אך כולם הוקמו בעידוד הרשויות המקומיות. "יש לראות איך כרגע מגיעים להסדר בנוגע לאולמות הקיימים, ומכאן והלאה איך יוצרים מדיניות אחידה וברורה. אני מבקשת להוציא מכתב ליועץ המשפטי לממשלה, לשר הפנים ולשר השיכון והבינוי, הקורא לאשר מתן שימוש חורג ושינוי ייעוד באותם אולמות.
כמו כן, אני קוראת למשרדים לשבת וליצור עבודת מטה ברורה שתנחה מדיניות הסדרה של כל אותם אולמות. אני מבקשת לקיים דיון נוסף בתחילת המושב, ובו אני מעוניינת לשמוע איך המשרדים מתכוונים להסדיר את האולמות הקיימים. אני מציעה שיעשו זאת באמצעות שמאי שיאמוד את הערך של המקומות, ובעלי האולמות ישלמו את ההפרש. עד לאותו דיון, אני קוראת להקפאת ההריסות. לא ניתן להקל ראש בפרנסתם של אנשים", ציינה.
דיון כמו זה שהתנהל בוועדת הפנים של הכנסת אינו מפתיע. כמו מקרים אחרים שבהם מעורב כסף גדול, גם לענף אולמות האירועים, ובתוכם גני האירועים הפועלים על שטחים חקלאיים, יש שתדלנים שמקדמים את האינטרסים הכלכליים של בעלי האולמות. בדומה למקרים אחרים, האינטרסים הללו אינם זהים בהכרח לאינטרס הציבורי המגולם בחוק שנחקק בשנת 1967. אם כך הם פני הדברים, הרי שבהחלט אין זה מפתיע שלאחר ארבעים שנות הזנחת האכיפה של חוק ההתיישבות החקלאית, נאלץ הצוות הקטן מאוד שהופקד על הטיפול בתיקים מעין אלה לטפל במקרים נקודתיים במושב כזה ובנחלה אחרת, ואינו מסוגל לסתום את הפרצה הרחבה בציות לחוק.
עם זאת, יש גם מקום לאופטימיות זהירה, לפחות ברמה המקומית הנוגעת למקרים שכן טופלו, ובוודאי במקרים שבהם הסתיימה האכיפה בהפקעת הקרקע מידי המחזיק בה. כך קרה בעין הבשור ובמקרה של צבי גוטליב. מאז ניתן פסק הדין, וככל שההליך המשפטי בעניינו של גוטליב התקדם, הסתיימו הפרות חוק ההתיישבות החקלאית במושב. אפקט ה'למען יראו וייראו' עוד עשוי להשפיע באדוות מתרחבות, אם רק לא יפריעו לתהליך גורמים אינטרסנטים.
נא להמתין לטעינת התגובות
אקו"ם