לפני כמה שבועות שלח חמי, תושב מרכז גבעתיים, מכתב לדיירים ובו בישר להם כי תוכנית ההתחדשות, שבמסגרתה ייהרס הבניין הישן וייבנה בניין חדש בן 30 יחידות דיור במקום 24 הקיימות, שעליה עבדו הוא ויתר חברי נציגות הבית בארבע השנים האחרונות, תקועה. לדיירים התברר כי לאחר שבחרו בחברת יזמות לביצוע הפרויקט, הודיעה העירייה ליזם כי יוכל לקבל שטח ומספר דירות נמוך בהרבה מהתוכניות שעליהן דובר. העירייה עומדת על כך שבבניין יתבצע "בינוי־פינוי", ואילו הדיירים מעוניינים שתוכניתם תיכלל במסגרת תמ"א 38 שתיים, המאפשרת מספר יחידות דיור והיקף שטח גדולים יותר. "אם העירייה לא תשתכנע – אנחנו בבעיה", כתב חמי לדיירים.
תושבי גבעתיים לא לבד. בערים רבות ברחבי הארץ נתקלים בעלי דירות לא מעטים בבעיה דומה: הרשויות המקומיות מערימות קשיים ותוקעות מקלות בגלגלי המבקשים לשפר את בתיהם, לחזקם מפני רעידות אדמה, ובמקביל להוסיף יחידות דיור במסגרת תמ"א 38.
תכנית המתאר הארצית 38 לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה אושרה בממשלת אריאל שרון בשנת 2005, כאשר שר השיכון היה זאב בוים ז"ל. מטרתה הייתה לעודד דיירי בניינים לחזק את בתיהם באמצעות יצירת תמריץ כלכלי של ניצול זכויות הבנייה בבניין, כלומר בניית דירות נוספות וניצול הכספים שיתקבלו ממכירתן לחיזוק המבנה. ועדת מנכ"לים המליצה להקצות לכך תקציב רב־שנתי של 20 מיליון שקלים בשנה למשך 20 שנה. התוכנית פטרה את בעלי הדירות מתשלום מס שבח, היטל השבחה או מס מכירה. מספר המבנים שאותר אז כטעון חיזוק עמד על יותר מ־800 אלף, בהם עשרת אלפים מבנים באזורי הסיכון הגבוה כמו קריית־שמונה, טבריה, בית־שאן, אילת, צפת, עפולה, שפרעם וקצרין.
–תמ"א 38 כמעט לא מיושמת באזור המועד לרעש אדמה
רעידות האדמה שפקדו את צפון הארץ לאחרונה הציפו מחדש את הקשיים שבהם נתקלת התוכנית מאז התקבלה. יו"ר ועדת ההיגוי להיערכות לרעידות אדמה, ד"ר אבי שפירא, ציין בדו"ח השנתי של הוועדה כי "עדיין לא הצלחנו להנחיל לכלל הציבור את ההכרה וההבנה כי הכדאיות בחיזוק מבנים היא בתחום הצלת החיים ומניעת האסון. שיקולי כדאיות כלכלית חייבים להיות משניים בחשיבותם".
החוק עבר גלגולים רבים. בתחילה הותר לדיירים להוסיף קומה אחת למבנה. גם אחוז זכויות הבנייה שהוענקו היה נמוך. בהמשך, משהובן כי אין כל כדאיות כלכלית בכך, הועלה מספר הקומות המותרות. בשנת 2010 התקבל תיקון לחוק, שנודע בשם תמ"א 38 שתיים, ובו ניתנה אפשרות ליהנות מתוספת זכויות הבנייה על פי התמ"א גם במסגרת פרויקט של הריסה ובנייה מחדש של הבניין, מה שמכונה "פינוי־בינוי".
את תוכנית המתאר הארצית הכינו שני אדריכלים, יונה פיטלסון ושמואל שילה. פיטלסון נפטר בשנת 2004 ולא זכה לראות ביישומה. שותפו שמואל שילה מסביר לנו כי הרציונל שעמד בבסיס תמ"א 38 הוא שכדי שאפשר יהיה לבצע את מיגון הבניינים הישנים, הפרויקטים צריכים להיות רווחיים הן לדיירים והבעלים של הבניינים, הן לחברות, ליזמים ולקבלנים שמבצעים את העבודה. "כל הבניינים הישנים, כמו אלה בצפון תל־אביב, הנראים היום כמו תרנגולות, גוף גדול ורגליים דקות, לא יחזיקו מעמד ברעידת אדמה. צריך להוסיף אלמנט קונסטרוקטיבי כמו פיר נוסף בצורת ממ"דים, שיעביר את המשקל לקרקע".
לדברי שילה, "ידענו מראש שהתוכנית תוכל לפעול רק באזור המרכז, חוף הים או המטרופולין, ששם יהיה כדאי לקבלנים לבצע. אמרנו שהדבר דורש פתרון תקציבי כולל מטעם המדינה בעבור המקומות הנמצאים מחוץ למטרופולין, שיאפשר להשלים את מעט הכסף שהקבלן ירוויח שם ממכירת הדירות".
אך חיים ביבס, ראש עירית מודיעין ויו"ר מרכז השלטון המקומי, מתנגד בחריפות לכל פתרון במסגרת תמ"א 38 שאינו בא לפתור את מצוקת הפריפריה. "בשבועיים האחרונים קיבלנו אותות אזהרה בסדרת רעידות האדמה שפקדה אותנו. התוכנית נועדה למקומות שבהם יש סכנת רעידות כטבריה, בית־שאן או הגולן. כמי שגדל בבית־שאן ומכיר את המקום מקרוב, אני אומר שמדינת ישראל צריכה להשקיע בכסף חי בחיזוק מבנים ולבצע התחדשות עירונית בכל המקומות האלה בתקציבה היא".
מהו הסכום הדרוש לדעתך?
"התחדשות עירונית אמיתית בפריפריה תעלה מיליארד שקל בשנה. השבוע שמעתי את שר האוצר כחלון מכריז שהוא מתכוון להשקיע מיליארדים בפריפריה. יש שם 1,600 בתי ספר הזקוקים לחיזוק מבנים. אנחנו מוכנים מחר בבוקר לצאת לדרך. אתמול חזרתי מסיור בצפון, ואני אומר לך שהאוכלוסייה שם נמצאת בהיסטריה. לצערי קצת התבלבלנו. הפכנו את תמ"א 38 לפתרון לאזורים שלא מעניינים אותי ולבניית דירות יוקרה בתל־אביב. מי שרוצה לשפר את המבנה שלו – שיפנה לעירייה. תמ"א 38 לא נועדה לזה. היום בוחרים בפתרון הקל במקום להשקיע היכן שצריך".
אבל גם בתל־אביב יש מבנים ישנים שעלולים להתמוטט.
"תל־אביב לא נמצאת באזור סיכון, וחיזוק מבנים אינו רלוונטי לגביה. אם רוצים לבצע שם התחדשות עירונית, לא צריך לחפש תירוץ של חיזוק מבנים. מנסים להתאים מין לשאינו מינו. איש אינו בולם את היזמים. לא מדובר בפילנתרופים המבקשים לבנות את המדינה מחדש. העירייה צריכה להרחיב את תשתיותיה על חשבונה, אבל הם רוצים רק לבנות ולמכור ולא לדאוג למעטפת. התכנון צריך להיות שכונתי ולא נקודתי. כל אלה שבאים לעשות סיבוב ולהרוויח, אני אומר להם את האמת – זה לא יקרה".
אבל למנכ"ל משרד השיכון חגי רזניק יש בשורה: "ברגע ששר האוצר יחתום על תקנות הקרן להתחדשות עירונית, שהוקמה בעקבות התיקון לחוק רשות מקרקעי ישראל, קרן המיועדת בין השאר גם לחיזוק מבנים – נוכל להתחיל להקים את המנגנונים ולעודד יזמים לבצע התחדשות עירונית בפריפריה. אני מאמין ששר האוצר רואה את החשיבות בזה".
באיזה סכום מדובר?
"אנחנו מעריכים שיעמדו לרשותנו 600 מיליון שקל, אבל בסופו של דבר הסכום יהיה גדול יותר".
טנק על הבניין
הבחירות המוניציפליות המתקרבות רק מעלות את הדילמה ברשויות. בין העיריות המובילות את ההתנגדות נמצאת פתח־תקווה. ראש העירייה איציק ברוורמן אמר כי התוכנית נטלה ממנו את היכולת לתכנן את העיר. "זו תוכנית שמסתכלת רק על בניין בודד, ולא מעניין אותה ההשלכות התכנוניות על כל מה שמעבר לבניין. אני עובר כל בוקר ליד בניין ברחוב ארלוזורוב שעבר תמ"א 38 ואומר לעצמי שבנו מפלצת. על המדרכה אין גינה, ודיירי הבניינים הסמוכים ממש מסכנים".
"יש רשויות שהחלו לנהל 'כלכלת בחירות' והפסיקו לחלוטין מתן היתרים", אומר לנו רוני בריק, נשיא התאחדות הקבלנים. לדבריו, "ההתחדשות העירונית די תקועה. 7,000 או 8,000 יחידות בשנה זה שום דבר. זה בידי הממשלה, והיא צריכה להחליט. על המדינה לחזק את הפריפריה, המועדת יותר לאסונות, במיוחד באזור השבר הסורי־אפריקני, וליצור היתכנות כלכלית לקבלנים באמצעות מתן תמריצים כמו זכויות במקומות אחרים, או נקודות זיכוי במס הכנסה בפרויקטים שלהם במקומות אחרים, אבל היא לא עושה זאת. הכול פופוליסטי עם מבט לבחירות. איש אינו חושב על הפריפריה ולא מוטרד מרעידת האדמה הבאה, שעלולה להתרחש מחר בבוקר. אנחנו משחקים באש וזה עצוב מאוד".
"כשאתה שם טנק על בניין, למה אתה חושב שאתה מחזק אותו?" שאל חזי ברקוביץ', מהנדס העיר תל־אביב באחד הכינוסים של התאחדות הקבלנים. "כבר היה לנו בית שעבר את כל הבדיקות, אבל התמוטט במהלך הבנייה. לא טבעי לבניין להוסיף טונות של בטון על הגג בשם החיזוק שלו". באותה הזדמנות גילה ברקוביץ' כי 96 אחוזים מהפרויקטים שבדק נפסלו, ובחלק גדול מהמקרים מצב הבניין הורע לאחר התוספת. "אני לא אומר שזה בלתי אפשרי, אלא רק שהתמ"א הזאת קשה ומורכבת".
"יש לזכור כי ב־2005 מחירי הדירות היו נמוכים בהרבה", אומר לנו דרור מרמור, עורך מוסף הנדל"ן של 'גלובס'. "מכירת דירה אחת או שתיים בבניין לא הייתה 'גליק' גדול לקבלנים. עם השנים מחירי הדירות זינקו כך שהרווח על כל דירה גדל משמעותית, ואף אחוז זכויות הבנייה שהותר גדל ל־2.5 קומות. עד מהרה הפכה התוכנית להיות פתרון למצוקת הדיור, ונימוק חיזוק המבנים נאמר בקריצת עין. הרשויות המקומיות מאוד לא אהבו את התוכנית. תמ"א 2, שהיא תוכנית הגיונית ונכונה יותר מבחינה תכנונית, נתנה לשוק דחיפה, אלא שהיא נעצרה ברובה בידי הרשויות המקומיות, שנבהלו כשהבינו שהיא עלולה לצופף רחובות ושכונות ותיקות ולהקים עליהן את התושבים".
מי שאמור לפתור את הקונפליקטים בין השחקנים הפועלים בשטח לזרוע התכנונית והביצועית – דהיינו הרשות המקומית, הקבלנים והיזמים והממשלה – הוא הרשות להתחדשות עירונית, שהוקמה במשרד השיכון. "ההתחדשות העירונית על כל גווניה היא העתיד האורבני של המדינה, והדבר נכון שבעתיים בנוגע לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה", אומר לנו מנכ"ל המשרד רזניק.
ואיך מתגברים על התנגדות הרשויות?
"ללא הסכמת ראש העיר אין התחדשות עירונית. ראשי הערים, בעיקר במעגל השני של מטרופולין גוש דן כמו ערי השרון, שייכים לעולם התכנון המותאם להתחדשות העירונית. אנחנו נמצאים בפיילוט ראשוני של הסכמי מסגרת בכל הקשור לכך, ונקווה שנקבל את גיבוי אוצר המדינה להרחיב את היריעה ולהגיע להסכמי מסגרת עם כל הערים. ראש עיר ידע מראש מה נדרש ומה עליו לעשות מבחינת הכנת תשתיות לדור הבא של ההתחדשות העירונית".
אחת הבעיות שמעלות הרשויות היא מצוקת החנייה, שרק תחריף עם הוספת דירות למבנים קיימים. בפרויקטים של תמ"א 2 מכריחים את הקבלנים לבנות חניות תת־קרקעיות, אך הללו לא ממהרים להעמיק חפור שכן העלויות גבוהות ביותר. מרמור מספר כי לעזרתם בא פתרון טכנולוגי חדשני של חניונים אוטומטיים, שבהם המכונית מורדת למקום החנייה באופן ממוחשב, ובכך מצטמצם משמעותית שטח החנייה התת־קרקעית. "החניונים האוטומטיים הם לכאורה פתרון מגניב, אבל זו חנייה בכאילו. התושבים לא יודעים בתוך כמה זמן יעלה המחשב את מכוניתם דווקא כשהם לחוצים לצאת, ומעדיפים לחנות ברחוב, ולא פתרת כלום".
שמה של גבעתיים מוזכר כעיר הבולמת את תמ"א 38. היא נחשבת אחת הערים היקרות במדינה. על פי ההערכות, מטר מרובע בה נמכר ביותר מ־30 אלף שקלים. לדברי מושיק גולדשטיין, המשנה לראש עיריית גבעתיים ויו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, זו הסיבה שאפשר היה להוריד את מספר יחידות הדיור בפרויקטים של תמ"א 38, ועדיין להותיר בידי היזמים כדאיות כלכלית.
לדבריו, מדובר באיזון ולא בעצירה מוחלטת כפי שעשתה רמת־גן השכנה. "עשינו זאת כדי שלא תהיה כאן 'התפרעות' רבתי. אם נמלא את העיר בתמ"א 38, מהיכן ניתן לתושבים גינות ציבוריות, כיתות לימוד, גני ילדים או מועדוני גמלאים? בפועל המשכנו לקדם את התוכנית. עצרנו באותם מקומות שבהם מדובר במתחם של פינוי־בינוי שגודלו יותר מארבעה דונמים, המביא שטחים חדשים לעיר ולעירייה. שם הדיירים יקבלו יותר שטחים ויחידות דיור, אך הצבנו תנאי: 2 דונם מתוך ה־4 יוקצו לטובת מבני ציבור או גינות ציבוריות".
ואז הכדאיות יורדת ואיש לא ירצה לעשות זאת.
"ממש לא. ליזמים טוב לבכות ולצעוק, אבל הם לא מסכנים. מדובר בסוג של הפעלת לחץ על נבחרי הציבור. אנחנו לא ניתן להוסיף יחידות דיור כי זה משפיע על התשתיות. הבנייה לגובה משפיעה על האור והצל של המבנים הקיימים. בסופו של דבר הדיירים רוצים לחזק את המבנה שלהם מפני רעידות האדמה. הבעיה היא שכל אחד מביט על המבנה שלו, ולנו יש אחריות ציבורית ולשקול מה יהיה עתיד העיר בעוד 30 או 40 שנה.
"בתיאום עם רן קוניק, ראש העיר, החלטנו לא להפקיד בינתיים את תוכנית המתאר לעיר מכיוון שמדובר בתוכנית גרועה עם בעיות לא מעטות, כמו מכפיל דירות ואחוזי בנייה שאינם תואמים את צורכי העיר".
גולדשטיין אומר כי הוא מקדם תוכניות התחדשות עירונית, ועל כך ינהל את קמפיין הבחירות שלו. "רוב הציבור אינו מעוניין בהתחדשות עירונית כי אין לו אינטרס בכך. אני חושב שמי שגר בבניין ישן מתגורר בעצם במלכודת מוות, ואני מקווה שראש העיר יעבוד איתי בשיתוף פעולה".
הבוננזה של הקבלנים
עפ"י דו"ח המנהל לתכנון התחדשות עירונית, בשנת 2016 חלה ירידה במספר בקשות להיתרים במסגרת תמ"א 38 לעומת שלוש השנים שקדמו לה. בשנה זו הוגשו רק 705 בקשות לעומת 962 ב־2015, 1,035 בקשות ב־2014 ו־762 ב־2013. לעומת זאת, חל גידול באחוז הבקשות שאושרו. אם ב־2014 עמד אחוז ההיתרים על 26.5 מהבקשות, הרי שב־2016 הוא הגיע ל־62.2.
מ־2005 עד 2016 הוגשו בקשות בנוגע ליותר מ־91 אלף יחידות דיור, רק פחות מ־30 אלף אושרו ובהן 14 אלף יחידות דיור חדשות שנוספו במסגרת הפרויקט.
כרגע עומד על הפרק תיקון נוסף לחוק התכנון והבנייה, המציע מקל וגזר: הוא יאפשר להגדיל את הבנייה עד ל־3.5 קומות, ואולם במקביל יעניק לרשות המקומית את הסמכות להחליט מהם אחוזי הבנייה המותרים. "יש בזה היגיון, שכן המדינה לא יכולה לקבוע מספר קומות מותרות אחיד בכל מקום. יש רחובות שזה מתאים ויש שלא", אומר מרמור. "התוכנית לא הייתה תכנונית, שכן אתה מצפה מרשויות התכנון לומר בכל מקום מה אפשר לבנות בהתאם למקום".
כבר בדו"ח מבקר המדינה ממרס 2011 נאמר כי "אין באמצעי העידוד הכלכליים והמנהליים שניתנו בתמ"א 38 משום תמריץ לחיזוקם של מבני מגורים באזורי הפריפריה. גם באזורים שבהם השתלם ליישם את תמ"א 38, התקדם היישום רק מעט, וחוזקו במסגרתה רק מעט מאוד מבנים".
"שרי השיכון נהגו לומר לקבלנים שיבנו בבית־שאן, ואת הזכויות יקבלו בתל־אביב", מגחך מרמור. "זה נשמע מגניב ומפתה, אבל תכלס, השלטון המקומי חזק דיו. אני לא רואה קבלן שיבוא לחולדאי בתל־אביב ויאמר לו 'בניתי בבית־שאן 20 בתים, תן לי כעת זכויות לבנות מגדל בתל־אביב'".
לכך יש להוסיף כי תוכנית תמ"א 38 יצרה מציאות חברתית לא בריאה. מתברר כי במקומות רבים אותם דיירים שרק אתמול נהנו מתוכנית תמ"א 38, שהרחיבה את דירותיהם – מתנגדים היום נחרצות שלשכניהם יאושר אותו הדבר.
לדברי האדריכל שמואל שילה, המקום הבטוח ביותר בארץ מפני רעידות אדמה הוא למרבה האירוניה עוטף עזה. לפני 40 שנה רציתי לחזק בית ברמת־אביב. אחת מבעלי הדירה הביעה התנגדות רבה, ולא תאמין, היא דווקא גרה בטבריה."
