"חוק האזרחות הוא אינטרס ביטחוני מהמעלה הראשונה"

בחול המועד פסח תשס"ב נכנס שאדי זכריה טובאס למסעדת מצה בחיפה, פוצץ את מטען החבלה שהיה קשור לגופו, והביא למותם של שישה־עשר ישראלים. טובאס היה בעל אזרחות ישראלית שניתנה לו מתוקף "איחוד משפחות": אימו היא בת הכפר מוקייבלה שבאזור הגלבוע, אביו הוא יליד ג'נין.

בעקבות הפיגוע הקשה שבוצע בידי בעל תעודת זהות כחולה, המליצה מערכת הביטחון לקבינט הביטחוני שהתכנס באותו שבוע להגביל ולבחון לעומק את הבקשות לקבלת מעמד או אזרחות בעקבות נישואים בין תושבי ישראל לתושבי יהודה, שומרון ורצועת עזה שאינם ישראלים, וכן לתושבי מדינות אויב. אשרת שהייה או תושבות מעניקה לפלסטיני המחזיק בה תנועה חופשית בין ישראל לשטחי הרשות, והדבר עלול להוות סכנה ביטחונית. במערכת הביטחון גרסו כי לא ניתן לאבחן סכנה ביטחונית בכל בקשה לאיחוד משפחות באופן פרטני, ועל כן אין מנוס מחוק כוללני.

"אלה היו הימים הקשים של תחילת האינתיפאדה השנייה", משחזר סא"ל במיל' ירון בוסקילה, מזכ"ל תנועת הביטחוניסטים ולשעבר קצין מבצעים מיוחדים של אוגדת איו"ש. "היו לא מעט פיגועים שבוצעו על ידי מחבלים בעלי מעמד בישראל, והתברר שערבים השוהים בישראל מתוקף איחוד משפחות משמשים פלטפורמה לטרור בכל מיני דרכים: הברחות אמצעי חבלה, איסוף מודיעין והסעה למחבלים".

גם בפיגוע בקו 37 בחיפה במרץ 2003, שבו נרצחו 17 אזרחים, בהם תלמידי בית ספר רבים, מי שסייע למחבל היה פלסטיני בעל תעודת זהות כחולה, דור שני לאיחוד משפחות. "עד לחקיקת החוק, 45 אירועי טרור היו מפירות של קשרי נישואים בין ערביי ישראל לערבים מיו"ש. עצם הקשר בין ערביי ישראל לערבים מהשטחים הוא גורם סכנה מובהק", מציין בוסקילה, ומזכיר שיקול נוסף בנושא: "בהיעדר חוק, ארגוני ביון יכולים להכניס למדינת ישראל מרגלים באמצעות נישואים פיקטיביים".

בהתאם להמלצת מערכת הביטחון, חוקק בשנת 2003 חוק האזרחות והכניסה לישראל. החוק, המוגדר כהוראת שעה, שולל משר הפנים את האפשרות להעניק אזרחות או תושבות בישראל לפלסטינים תושבי יו"ש ועזה או לתושבי מדינות אויב, בעקבות נישואים לערביי ישראל. עם זאת, בתיקונים שנוספו לחוק במהלך השנים ניתנה לשר הפנים סמכות לעשות זאת במקרים הומניטריים ובנסיבות שונות.

סא"ל במיל' ירון בוסקילה: "אני מסכים שצריך לעגן את איחוד המשפחות בחוק יסוד, אבל את החוק הקיים היו חייבים להאריך. יש המון דרכים לנגח את הקואליציה, לא בחוק שהוא אינטרס ביטחוני מהמעלה הראשונה"

לאחר שנים רבות שבהן תוקפו של החוק הוארך מדי שנה, השבוע הוא נבלם דווקא בידי מפלגות ימניות, שעד לא מזמן היו חלק מהממשלה שביקשה להאריך אותו בשנה נוספת. כעת, בשבתן באופוזיציה, הן הפילו אותו כדי להכשיל ולהביך את הממשלה הנוכחית, וחגגו מבחינתן ניצחון גדול.

ביטחון או דמוגרפיה

מאז חתימת הסכמי אוסלו ועד שנת 2003, נכנסו לישראל כ־140 אלף פלסטינים כתוצאה מאיחוד משפחות.  מאז כניסת החוק לתוקף, לקבוצות מסוימות באוכלוסייה הפלסטינית לא מתאפשר כלל להגיש בקשה, מה שיוצר למעשה סינון ביטחוני; בהם למשל, נשים עד גיל 25 וכברים עד גיל 35. הבקשות שמתקבלות מעטות ונוגעות בעיקר למקרים הומניטריים, שקיבלו אישור מוועדה המתכנסת פעם בשלושה שבועות. ועדה זו הוקמה בעקבות עתירה שהוגשה נגד החוק בשנת 2007, ומדי שנה היא בוחנת בממוצע כ־300 בקשות לקבלת מעמד בישראל, ודוחה את רובן. בסמכותה של ועדה זו להעניק לכל היותר תושבות ארעית.

מלבד מסלול התושבות, כעשרת אלפים פלסטינים השוהים בישראל מחזיקים בהיתרי מת"ק (מנהלת התיאום והקישור), שהם היתרי שהייה בלבד, ורובם מתחדשים פעם בשנתיים בהתאם לקריטריונים. אלה כוללים הוכחת קשרי משפחה, ראיות לכך שמרכז החיים הוא בישראל, הצגת תשלומי ארנונה ואישורי מוסדות. בנוסף מתקיים ריאיון, שאמור לעמוד על כנות הקשר הזוגי בין בני הזוג המבקשים איחוד. היתרים אלה מאפשרים שהייה ועבודה בתחומי ישראל, אך לא מעניקים זכויות סוציאליות מלבד ביטוח בריאות, זכות שהתווספה בשנים האחרונות בעקבות עתירה שהוגשה לבג"ץ בשנת 2016.

כ־3,500 משפחות נוספות מחזיקות באשרה המכונה א/5. זהו רישיון לישיבת ארעי שמתחדש בכל שנה, ומהווה שלב אחד לפני קבלת תושבות קבע. מעמד זה מעניק בנוסף לביטוח בריאות, גם זכויות מתוקף חוק ביטוח לאומי. יצוין כי רוב מגישי הבקשה לאיחוד משפחות הם ערביי מזרח ירושלים שהתחתנו עם פלסטינים. מספר הבקשות שהם מגישים גדול במאות אחוזים משיעורם באוכלוסייה.

החוק, המגביל את שר הפנים להעניק תושבות במקרים של איחוד משפחות, נכתב כהוראת שעה ולא נחקק בצורה קבועה. זאת משום שהבסיס לו הוא חוות דעת ביטחונית, שמתחדשת אף היא בכל שנה. זו גם העמדה שעליה נשענה המדינה בשתי העתירות שהוגשו נגד החוק בשנים 2005 ו־2007, שנדחו על חודו של קול. חקיקתו כהוראת שעה המסתמכת על טיעון ביטחוני, נעשתה כך מלכתחילה בשל החשש מפסילת החוק בבג"ץ.

בתשובותיה לשתי העתירות נגד החוק, המדינה נשענה על הטיעון הביטחוני בלבד ולא התייחסה למרכיב הלאומי; מאות אלפי הפלסטינים שיוכלו לקבל מעמד בישראל בעקבות איחוד משפחות, עלולים להוות גם איום דמוגרפי על מדינת ישראל. השבוע, במסגרת ניסיונות השכנוע, אמרה שרת הפנים איילת שקד: "צריך להגיד את האמת. החוק הזה נועד גם כדי למנוע איום דמוגרפי על ישראל".

בעניין זה נחלקו הדעות בשעתו. אסכולה אחת סברה שלוּ המדינה הייתה נשענת על הטיעון הדמוגרפי בעתירות לבג"ץ, הדבר היה מחזק את טענותיה. אסכולה שנייה סברה כי רק הטיעון הביטחוני יעבור את מבחן בג"ץ. השופט המנוח אדמונד לוי, שדן בעתירה שהגישו ח"כ לשעבר זהבה גלאון ועותרים נוספים בשנת 2007, סבר כי יש לבטל את הוראת השעה מחמת היותה בלתי חוקית. הוא נותר בדעת מיעוט, שכן העתירה נדחתה ברוב של שישה שופטים מול חמישה.

על פי לוי, המדינה הייתה צריכה להשתמש דווקא בטיעון האיום הדמוגרפי כדי להגן על החוק. "הואיל ויש בחוק זה כדי להחליש את יסודותיה הדמוקרטיים של ישראל", כתב בפסק דינו, "נושא הוא עמו פגיעה גם בכושרה לשמש כור מחצבתו של העם היהודי. תובנה זו בולטת דווקא על רקע התעקשותה של המדינה על טענתה כי לחוק תכלית ביטחונית ותו לא. לו נטען והוכח אחרת, אפשר כי גם המסקנה הייתה שונה".

שאלת הנימוק לחוק – ביטחוני או דמוגרפי – ממשיכה לעמוד בלב הדיון המשפטי בחוק, בעקבות עתירה שהגישו לבג"ץ כמה בעלי אישור שהייה בני 55 ומעלה. מדובר על תושבי יו"ש במקור, ששוהים בישראל זה עשרות שנים באמצעות אישורי מת"ק, ומתוקף החוק מעמדם אינו משודרג לתושבים. בדיון שהתקיים בכנסת בנוגע לחתך גיל זה בשנת 2017, הבהיר נציג השב"כ כי אף שאין נתונים על מעורבות ישירה בפעילות טרור בגיל הזה, הקשרים לשטח שכן מתקיימים בקרב גילאים אלה מהווים "פלטפורמה מאוד בעייתית".

במסגרת הפשרה שנרקמה השבוע בין שרת הפנים איילת שקד ובין ח"כ עיסאווי פריג', במטרה לקבל את תמיכת מרצ ורע"ם בחוק, נידונה הצעה להעניק אישור ל־1,600 שוהים בישראל, בהם כאלה שהגישו בקשה לפני כניסת החוק לתוקף ב־2003, בני 55 ומעלה ומקרים הומניטריים מיוחדים. זאת בהסתמך על ההשערה כי בג"ץ יפסוק שבגיל זה החוק אינו חוקתי. מדובר במספר דומה לזה שאישר שר הפנים הקודם אריה דרעי באפריל 2016, בעקבות עתירות שהגישו לבג"ץ שוהים פלסטינים מסורבי תושבות.

למחרת הפלת החוק בכנסת טען פריג' בריאיון לרדיו א־נאס כי מדובר על מספר גבוה יותר מכפי שהציגה שקד בפני המליאה, והביקורת מהאופוזיציה לא איחרה לבוא. פריג' הבהיר לאחר מכן כי העריך את המספרים הגבוהים על דעת עצמו, השרה שקד התעקשה כי ההסכם לא חרג מהמספר שנקבע.

אקמול למחלה קשה

"מדובר בחוק שעצם מהותו הוא חור", טוען ח"כ שמחה רוטמן ממפלגת הציונות הדתית, שהתנגדה השבוע להארכת תוקפו של החוק. "זה חוק שנותן לשרה שיקול דעת אינסופי להקים עוד ועדות חריגים ועוד ועדות הומניטריות, ובג"ץ מכרסם בו במהלך השנים עם עוד שינויים".

מבחינת רוטמן, זו גם התשובה לשאלה ששבה והוטחה השבוע בו ובעמיתיו לימין האופוזיציוני: מדוע הם מתעוררים כעת, לאחר 13 שנים בשלטון, ומגלים שהחוק גרוע ושדרוש חוק טוב יותר. "ב־2016 כרסם בג"ץ בחוק עוד, ושר הפנים הקודם דרעי העניק אישורים לאותם 1,600 פלסטינים. בנוסף הוקם בית דין לעררים, ותוקנו תקנות שמאפשרות מתן ביטוח בריאות לבעלי אישור שהייה בלבד, רישיון נהיגה לכל מי ששוהה בישראל שלוש שנים ועוד. זהו פיחות זוחל של החוק, שלמעשה מאיץ את הקצב של איחוד משפחות. הדבר דומה למי שנותן אקמול כטיפול למחלה קשה. אתה מתעלם מהסימפטומים של המחלה".

בעקבות החריגים הרבים שהוכנסו לחוק, טוענים באופוזיציה, יש לתקן את המצב מהשורש, ולחוקק את חוק יסוד ההגירה. חוק כזה הוצע במהלך השנים האחרונות, ולאחרונה הונחה על שולחן הכנסת הצעת החוק של ח"כ רוטמן. לדבריו זהו חוק מקיף ומבוסס יותר לעומת הוראת שעה שתוקפה מוארך מחדש בכל שנה. על פי ההצעה, שר הפנים יקבע בתקנות, באישור ועדת הפנים, את הכללים לכניסה לישראל, ולא תותר כניסה לישראל ללא אישור שר הפנים או גורם מוסמך מטעמו. הממשלה תהיה רשאית, באישור הכנסת, לקבוע רשימת מדינות או אזורים גיאוגרפיים שאזרחיהן או נתיניהן לא יותרו להיכנס לישראל או לקבל בה מעמד קבע.

השבוע דחו בקואליציה את הצעתו של ראש האופוזיציה בנימין נתניהו לתמוך בהארכת החוק לחודשיים, בתנאי שבזמן זה יושלם חוק יסוד ההגירה. בכירים בקואליציה אומרים כי לא ניתן לחוקק חוק יסוד כזה, שאף יעמוד במבחן בג"ץ, בתוך חודשיים בלבד. לדבריהם, במשך השנים נציגי הימין לא העלו את החוק להצבעה בשל החשש כי ייפול בבג"ץ. בנוסף, הצעת החוק הנוכחית לא מתייחסת באופן פרטני לבעיית איחוד משפחות אלא באופן כללי לכניסה לישראל. בעיה נוספת לדבריהם היא שחוק השבות חוסה תחת "סעיף שמירת הדינים", שעל פיו חוקים שהתקבלו לפני חקיקת חוק יסוד "כבוד האדם וחירותו", חסינים מביקורת חוקתית מכוחו. אם חוק ההגירה יחליף במידת מה את חוק השבות או יפתח אותו לדיון מחדש, הדבר יאפשר ביקורת חוקתית עליו ומדיניות ההגירה של ישראל עלולה להיפגע. מוטב אפוא להמשיך לעבוד עם מדיניות הגירה יציבה כעת, מאשר להסתכן בביקורת חוקתית. מה גם שעל פי ההסכם הקואליציוני כל חקיקת חוק יסוד צריכה להיעשות בהסכמה בין הצדדים, הסכמה שיהיה קשה מאוד להשיג בקואליציה הנוכחית.

טענה נוספת שנשמעה באופוזיציה הייתה שביטול הוראת השעה לא יביא לשום שינוי, מלבד העובדה שכעת שרת הפנים תיאלץ לבחון כל בקשה באופן פרטני ולשלול אותה. אלא שכאן בדיוק טמונה הסכנה בביטול החוק: כל בקשה שתישלל עלולה להגיע לבג"ץ באמצעות עתירה שיגיש המבקש, ובהיעדר עילה חוקתית, למדינה לא תהיה לכאורה תשובה טובה. המחוקק בחר שלא להאריך את החוק, ומכאן שאין לכאורה עילה חוקתית לשלול את הבקשה.

באופוזיציה, ולא רק ברשימה המשותפת, ראו כאמור בהפלת החוק ניצחון. שם טוענים כי שלילה פרטנית של הבקשות יכולה וצריכה להישען דווקא על הטיעון הדמוגרפי ולא הביטחוני. ההישענות על הטיעון הביטחוני בלבד היא שמביאה לדבריהם להיווצרות עוד ועוד חורים בחוק, בעקבות העתירות נגדו. רוטמן סבור כי דווקא חוק הגירה קבוע "יגרום לבג"ץ לחשוב פעמיים אם לבצע שינויים בחוק או לבטלו. יש המון סיבות לחוקק חוק קבוע, רק שהממשלה כבולה בקואליציה עם רע"ם. אני לא חתמתי על הסכם קואליציוני עם מנסור עבאס".

כעת, משנפל החוק, חקיקתו מחדש בקואליציה הנוכחית נראית בלתי אפשרית, וההשלכות עשויות להיות כבדות. "אני מסכים שצריך לעגן את איחוד המשפחות בחוק יסוד, ובאמת חבל שלא עשו את זה קודם", אומר בוסקילה, "אבל את החוק הקיים היו חייבים להאריך. יש המון דרכים לנגח את הקואליציה, לא בחוק שהוא אינטרס ביטחוני מהמעלה הראשונה. מה גם שממשלה ימנית היא זו שחוקקה אותו ב־2003 והביאה להארכתו כל שנה", כולל ממש לאחרונה. ב־8 ביוני החליטה הממשלה ה־35 בראשות נתניהו על הארכת הוראת השעה במשאל טלפוני, לאחר שנציג מטעם שב"כ הסביר לשרים את החשיבות שבדבר. ההחלטה לא הספיקה להגיע לכנסת, ויש גורסים שהמוקש הזה הושאר בכוונה תחילה.

"אנחנו רואים שכל ממשלה, כולל במהלך 12 שנות נתניהו, בחרו תמיד להאריך את הוראת השעה", אמרה השבוע שקד בכנסת. "גם השר לשעבר דרעי נלחם כל שנה להאריך אותה ונלחם על שימור שלה בבג"ץ. בכל שנה נתניהו ודרעי בחרו להאריך את הוראת השעה, ומעולם לא הציעו פתרון אחר. יש פיגועים שכולנו מכירים, כמו הפיגוע במסעדת מצה, בגבעה הצרפתית והרצח של החיל רון קוקיא ז"ל – אלה פיגועים שנעשו על ידי אחמ"שים (איחוד משפחות; א"כ) או צאצאים של אחמ"שים. אין לנו את הפנים והשמות של מי שיירצח בפיגוע הבא".

החשש הכבד הוא שהפלת החוק תיצור פרצה ביטחונית גדולה מדי שלא ברור כיצד תצליח מדינת ישראל להתמודד איתה. בהרכב קואליציה כזה יהיה קשה עד בלתי סביר לחוקק את החוק מחדש, ומספר הבקשות לאיחוד משפחות יוכפל באופן דרמטי. עד שיחוקק חוק חדש, עשרות אלפי פלסטינים ותושבי מדינות אויב עלולים להיכנס לישראל ולאיים עליה הן ביטחונית הן דמוגרפית. אלפים נוספים עלולים לקבל שדרוג במעמדם וליהנות מזכויות סוציאליות רבות, דבר שיטיל משקולת כלכלית נוספת על רשויות המדינה ועל הביטוח הלאומי וקופות החולים.

בין אם החוק יאושר בסופו של דבר ובין אם לאו, נראה שהמאבק הפוליטי בישראל גלש השבוע לתחומים שספק אם מדינת ישראל יכולה להרשות לעצמה.